Au cur de l'Union européenne, un petit pays résiste encore et toujours à l'envahisseur
On pourrait caricaturer ainsi la vision qu'a la Suisse de sa position. Cependant, les relations qui lient la Suisse et l'UE sont autrement plus complexes. Michael Reiterer, chef de la délégation de la Commission européenne pour la Suisse, tentait le 1er avril 2008 de montrer les particularités de ce partenariat dans une conférence donnée à l'Université de Genève, intitulée "L'Union européenne a-t-elle besoin de la Suisse et vice versa ?" et organisée par le Centre d'études juridiques européennes de l'Université de Genève (http://www.unige.ch/droit/ceje/)
La Suisse se présente comme un petit îlot au milieu de l'UE, à laquelle elle refuse d'adhérer. En 1992, elle se retrouve dans une position difficile : seul pays d'Europe occidentale à ne faire partie ni de l'UE, ni de l'EEE, elle privilégiera dès lors la voie du bilatéralisme, notamment à travers les Bilatérales I de 1999 et les Bilatérales II de 2004.
Dans un communiqué récent du 14 mars 2008, le Conseil fédéral a estimé que l'UE constituait la priorité de la politique suisse : « il incombe en premier lieu de veiller à la mise en oeuvre complète des accords bilatéraux existants. A cet égard, deux décisions revêtent une importance centrale : il s'agit de reconduire l'accord sur la libre circulation des personnes après 2009 et de l'étendre à la Bulgarie et à la Roumanie. [
] De nouveaux domaines d'intérêts qui méritent un approfondissement de la coopération avec l'UE ont par ailleurs été identifiés. [
] Enfin, les discussions préparatoires se poursuivent dans quatre autres domaines [
] »1.
Dans ce contexte, il est intéressant d'entendre le point de vue d'un observateur européen en Suisse. Michael Reiterer est le chef de la délégation de la Commission européenne pour la Suisse depuis octobre 2006 ; il connaît bien ce pays dans lequel il a aussi effectué ses études, à l'Institut Universitaire des Hautes Etudes Internationales de Genève. Le 1er avril 2008, il donnait à Genève une conférence intitulée « L'Union européenne a-t-elle besoin de la Suisse et vice versa ? ».
Pour M. Reiterer, il n'existe probablement pas de réponse évidente à cette question. Quoi qu'il en soit, la relation qu'entretiennent la Suisse et l'UE va au-delà de simples obligations négatives. Il faut aussi savoir surmonter les préjugés réciproques de l'UE grand frère opprimant son petit frère, et de la Suisse nationaliste et isolationniste.
Une relation unique et intense
Quelques 150 traités unissent la Suisse et l'UE. Cette relation unique et étroite est différente de celle que l'UE entretient avec les autres Etats tiers. D'ailleurs, du fait de ces relations très étroites, il est parfois difficile d'établir une limite claire entre les affaires intérieures suisses où l'UE n'a pas son mot à dire et ce qui concerne aussi l'UE.
La Suisse et l'UE sont proches d'un point de vue géographique, culturel et historique, mais aussi sur le plan économique. La Suisse est en effet le deuxième partenaire économique de l'UE, derrière les USA, tandis que l'UE est le premier partenaire économique de la Suisse. Cependant, il est intéressant de noter que la Suisse n'est pas perçue comme un partenaire important et ce par les fonctionnaires européens eux-mêmes ceci sans doute parce que le point de vue suisse n'est pas automatiquement mis à disposition des fonctionnaires et des commissaires européens, alors même que la Suisse s'intéresse beaucoup à l'UE. L'économie suisse occupe environ 4 millions de personnes dans le pays mais aussi 2 millions à l'extérieur : il y va donc de son intérêt de mener une politique extérieure en conséquence.
A la question de savoir dans quelle mesure les différents Etats-membres de l'UE ont développé une vision et une attitude face au dossier suisse, M. Reiterer fait une grande différence entre les pays limitrophes, qui s'intéressent beaucoup à la Suisse car c'est l'un de leurs principaux pays partenaires, et les autres hormis sur la question des services financiers, qui ne concerne pas uniquement les pays limitrophes.
Des sujets de tension et d'incompréhension réciproques
On a parfois l'impression que la Suisse a toujours besoin de se définir "en négatif". Cela s'explique par son expérience historique de petit pays entouré d'ennemis ou de systèmes politiques totalement différents (monarchies, régimes communistes) : or, constate M. Reiterer, ce n'est plus le cas aujourd'hui il déplore donc que cette attitude ait persisté.
Pour M. Reiterer, la perception que la Suisse a de l'UE constitue aussi un grand problème : elle se limite à l'aspect économique, sans s'intéresser aux aspects idéaux et idéels de l'Europe. Car l'UE se fonde aussi sur des valeurs, ce qui est un gain pour les relations internationales. La Suisse revient ainsi trop vite à la question du coût : pourquoi ne pas discuter plutôt de la finalité européenne, du rôle que la Suisse pourrait jouer dans l'Europe ? Les Bilatérales II, qui ne se limitent pas aux aspects strictement économiques, laissent peut-être augurer d'une vision plus politique et plus ouverte des rapports Suisse-UE.
Dans l'imaginaire suisse, prévaut aussi l'idée que l'UE n'est pas démocratique et entretient une énorme bureaucratie alors que Bruxelles emploie seulement 40 000 personnes, soit moins que le nombre de fonctionnaires dans le canton de Zurich.
Au fond, du point de vue de M. Reiterer, la Suisse est tout à fait prête à accepter la direction et le sens des réglementations communautaires, mais avec des aménagements compatibles avec son système. L'exemple du programme MEDIA, auquel la Suisse participe de plein droit dans le cadre des Bilatérales II, montre tout à fait cet esprit et a beaucoup agacé du côté communautaire. En effet, le Parlement fédéral a refusé d'approuver la reconduction de l'accord en 2007 et l'a renvoyé au Conseil fédéral avec le mandat de clarifier la question de la reprise de la réglementation sur les fenêtres publicitaires des chaînes étrangères, car la Suisse avait interdit la publicité pour l'alcool au niveau fédéral. Or le seul problème qui pouvait se poser en l'espèce était la publicité pour la bière allemande : il était dommage de se concentrer sur cet aspect en négligeant les apports culturels. En fait, il y avait la peur sous-jacente que les médias suisses soient envahis par l'extérieur. De nouveau ici, les aspects culturels ont été négligés au profit des aspects pécuniaires.
Les enjeux et les problèmes du bilatéralisme
La relation spéciale Suisse-UE est fondée sur le bilatéralisme. Comme il n'existe pas de Cour de justice compétente, il est vital d'entretenir un dialogue. Il faut aussi privilégier l'ouverture, particulièrement pour les jeunes et les étudiants, mais aussi concernant la recherche, devenue internationale et globalisée : il ne sert à rien de se limiter aux Etats-membres de l'UE.
La Suisse ne voit pour l'instant aucune raison d'adhérer à l'UE, puisque le bilatéralisme lui suffit. Or ce bilatéralisme pose un grand problème : car outre le fait que le droit ne peut refléter la vie sociale, culturelle et économique qu'avec retard, l'UE se développe d'une manière dynamique, et cela crée des tensions avec un bilatéralisme qui est, par définition, statique.
De plus, la Suisse se voit contrainte d'accepter une bonne partie des réglementations communautaires : pourquoi ne pas participer à la table des négociations en adhérant à l'UE, au lieu de se plaindre ensuite et de rechercher des aménagements spécifiques ?
Si la politique bilatéraliste est plus dans l'intérêt de la Suisse que l'adhésion à l'UE, il faut accepter qu'il existe des problèmes insolubles. Mais il est nécessaire de trouver un juste milieu et de provoquer une discussion : comment la Suisse voit-elle son rôle en Europe dans les années à venir ?
Un avenir commun
Il serait intéressant de faire un pas en avant pour que la Suisse et l'UE entretiennent des relations plus constructives. Le concept d'accord-cadre s'inscrit dans cette logique. Selon René Schwok, professeur à l'Institut européen et au Département de Science politique de l'Université de Genève, la Suisse poursuivrait six objectifs à travers le projet : l'accord-cadre regrouperait les quelques 150 accords existants sous un seul toit, instaurerait une seule méthode de gestion de ces accords autour d'un seul comité mixte, et offrirait à la Suisse une sorte de dialogue politique permanent avec l'UE. Si ces trois premiers objectifs ne devraient selon lui pas poser de problèmes, les trois autres buts seraient plus délicats à atteindre : « d'abord, la Suisse aimerait obtenir un droit de consultation dans la phase d'élaboration de toute nouvelle législation communautaire pertinente aux accords bilatéraux avec la Suisse. [
] Ensuite, certains éléments de l'Administration fédérale souhaiteraient que la Suisse s'engage à reprendre toute nouvelle évolution du droit communautaire pertinent. Cela amènerait plus de simplicité et de sécurité pour l'économie que la méthode actuelle qui consiste à renégocier chaque nouvelle petite évolution du droit communautaire. [
] Enfin, au passage, il semble que le Conseil fédéral veuille profiter de cet accord-cadre pour se débarrasser de la «clause guillotine» qui relie les 7 accords du premier paquet [des Bilatérales I] »2.
La Suisse a aussi décidé d'initier le mouvement vers un accord de libre-échange dans le secteur agro-alimentaire (ALEA), qui devrait contribuer à ouvrir les marchés aux produits agricoles et aux denrées alimentaires. Pour M. Reiterer, les discussions à venir rappelleront sans doute les discussions autrichiennes : mais il serait cependant moins coûteux pour la Suisse de participer à la PAC européenne.
Le dossier de la libre circulation des personnes (ALCP), dans le cadre des Bilatérales I, sera réexaminé prochainement. En effet, l'accord a été conclu pour une durée initiale de 7 ans (soit jusqu'au 31 mai 2009) et sera prolongé pour une durée indéterminée pour autant que ni l'UE, ni la Suisse ne prennent de décision contraire avant cette date. Du côté suisse, c'est l'Assemblée fédérale qui décidera de la reconduction ou non de l'accord par arrêté fédéral susceptible d'être soumis à référendum. Du fait de la « clause guillotine », les autres accords des Bilatérales I seraient automatiquement annulés si la Suisse rejetait la reconduction de l'ALCP.
De plus, le Protocole II, négocié à la suite de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'UE, doit aussi être approuvé par arrêté fédéral susceptible d'être soumis à référendum. Si la Suisse venait à rejeter l'extension de l'accord sur la libre circulation à la Bulgarie et à la Roumanie, elle créerait une situation de traitement inégalitaire parmi les Etats membres de l'UE et l'UE pourrait résilier l'accord.
De fait, l'ALCP a beaucoup aidé l'économie suisse, qui a besoin de travailleurs l'élite politique en est convaincue, même au sein de l'UDC [parti d'extrême-droite].
Par son expérience du fédéralisme, du régionalisme et du multiculturalisme, la Suisse peut être très utile à l'UE bien que celle-ci n'ait pas vocation à devenir une grande Suisse. L'engagement de la Suisse aux Balkans pour que des communautés différentes développent des moyens de vivre ensemble le montre bien. En fait, elle peut être riche d'enseignements pour ce contact direct et étroit que les différents niveaux du fédéralisme l'Etat fédéral, les cantons, les communes entretiennent avec les citoyens et qui manque justement à une UE toujours en recherche d'un public européen. Car la politique européenne passe toujours par une vue nationale.
La question de la neutralité revient constamment dans les discussions suisses concernant l'adhésion. Pour cet ancien diplomate autrichien, dont le pays a connu les mêmes débats avant son adhésion à l'UE en 1995, "il faut décider de ce qu'on veut". L'Autriche, comme la Suisse, était un pays neutre : elle a trouvé les moyens de le rester, selon une interprétation souple "car les temps changent."
Johanna Rambeau-Bysäth est étudiante en Relations Internationales à l'Université de Genève.
1 http://www.eda.admin.ch/eda/fr/home/recent/media/mcom/single.encoded-Show%3D1&id%3D17767&print%3D1.html
2 http://www.domainepublic.ch/files/articles/html/8786.shtml
Johanna Rambeau-Bysäth est étudiante en Relations Internationales à l'Université de Genève.
http://www.unige.ch/droit/ceje/
