Alain Souloumiac, le 9 févr. 2017
Le premier article, intitulé Unité de l’Europe - Unité du Monde, a tenté de démontrer que la poursuite de l’universel est l’axe fondateur qui réunit les peuples européens. La force de cet axe réside dans le consensus technique et scientifique qu’il permet de générer entre tous les peuples de la terre. L’universel vise l’unité, se nourrit de la diversité et appelle le progrès qui a fondé le monde global. Quand l’Europe poursuit cette histoire, elle se renforce. Quand sa trajectoire en dévie, sa dynamique s’affaiblit, son action se corrompt et sa crédibilité s’en trouve altérée. Faute de s’être dotée des outils d’adaptation permanente que les nouvelles technologies lui offrent, l’Europe ne délivre plus au Monde et à ses membres le message d’unité qui forme sa raison d’être et nourrit son action.
Le premier article, intitulé Unité de l’Europe – Unité du monde, faisait allusion à la force que l’Union européenne tire de sa poursuite de l’universel. Elle consiste à :
- Reconnaître le caractère essentiel des exigences universelles.
- Associer les parties prenantes à leur satisfaction.
- Renouveler constamment cette satisfaction selon les meilleures pratiques.
Quatre exigences défient le Monde d’aujourd’hui :
- Le contrôle du changement climatique.
- La gestion des flux démographiques.
- Le développement du patrimoine technologique.
- La multiplication des interdépendances.
Leur caractère essentiel n’est pas contesté. Les ressources nécessaires pour associer les parties prenantes sont disponibles. Les processus nécessaires ne sont toutefois pas mis en œuvre en raison de l’absence d’une politique qualité digne de ce nom dans les administrations publiques.
Contrôle du changement climatique
Selon le préambule de la Déclaration universelle des droits de 1948, tous les êtres humains sont égaux et « ont droit sans distinction à une égale protection de la loi ». Face au danger global du réchauffement climatique, il appartient aux gouvernements, ensemble et chacun pour sa part, de prendre les mesures nécessaires pour protéger la vie de tous les êtres vivants et de tous les citoyens.
Dans la reconnaissance des exigences essentielles relatives au climat et des mesures nécessaires à leur mise en œuvre, l’Union européenne (UE) a joué un rôle moteur tant sur son territoire que dans le monde entier. S’agissant d’une question globale, elle a aussi pris une part décisive dans la conduite des sommets mondiaux de Kyoto, Copenhague et Paris.
En 1995, les quinze pays de l’Union européenne se sont assigné un objectif ambitieux : réduire collectivement leurs émissions de Gaz à Effet de Serre (GES) de 8% en 2012 - par rapport à 1990. Pour atteindre cet objectif, et le dépasser après 2012, l’UE a défini, avec les parties prenantes, une série de directives désignée sous le nom de Paquet Climat et Energie. Rédigées par des scientifiques et des juristes de haute valeur, portant notamment sur l’amélioration de la qualité des carburants, les performances des moteurs, l’isolation thermique des bâtiments et le développement des énergies renouvelables, ces directives sont toutes d’une excellente facture.
Au plan interne, la politique de l’UE a permis d’atteindre des résultats remarquables, de tenir et de dépasser les objectifs qu’elle s’était fixée. Il n’en reste pas moins qu’une meilleure organisation aurait sans doute permis d’obtenir l’édiction de mesures nationales de transposition et d’implémentation beaucoup plus efficaces et d’atteindre des résultats sensiblement plus élevés en matière de réduction des émissions à effet de serre, pour l’avantage et pour le bien de tous.
De nombreuses études ont permis d’observer de fortes disparités dans la fidélité de la transposition de ces directives dans les diverses législations nationales, dans les investissements consacrés à l’amélioration la qualité économique des sociétés européennes et dans le partage des bonnes pratiques entre les divers Etats. Une mise en œuvre optimisée des exigences de la directive européenne de 2010, qui prévoit la généralisation des bâtiments presque zéro énergie à l’horizon 2020, aurait permis de limiter, voire supprimer totalement la crise du bâtiment traversée par certains pays. Les débats avec les parties prenantes ont été négligés dans beaucoup de pays, tandis que dans d’autres par leur fonctionnement apportaient la preuve des mérites de la démocratie.
Certains pays ont pris une avance manifeste tant dans la transposition que dans l’implémentation. Tandis que d’autres administrations, assez nombreuses, n’ont commencé l’implémentation que tardivement, en servant les intérêts de leurs « clientèles », en s’abritant derrière une souveraineté usurpée par leurs ministres. Ainsi, certains pays ont généralisé l’emploi du polystyrène comme matériau isolant. Or, de nombreuses études ont montré que ce matériau est toxique pour l’être humain, dangereux et polluant pour l’environnement ; beaucoup d’Etats en ont prohibé l’usage aux Etats-Unis.
Au plan international, le principe d’universalité n’a pas été correctement mis en œuvre. Au total, après plus de vingt années d’efforts, l’impact international de cette politique s’est révélé pratiquement nul. L’Organisation Météorologique Mondiale a constaté que les émissions mondiales de gaz à effet de serre n’avaient pas diminué et, au contraire, avaient atteint de nouveaux records en 2013. Sous l’effet de la chaleur (fonte des glaces et dilatation thermique), l’Agence Internationale de l’Energie constaté que le niveau des mers et océans a monté de 2 mm/an en moyenne au cours des 40 dernières années.
A Copenhague, comme au dernier sommet de Paris, beaucoup d’observateurs ont été frappé par la vanité des objectifs mis en exergue par les principaux pollueurs du Monde devant la pauvreté des moyens d’amélioration et de contrôle effectifs Cette impression de poudre aux yeux n’a pas été dissipée par les deux derniers sommets. La diffusion des bonnes pratiques auraient dû comprendre :
- l’adoption par l’ONU de recommandations internationales basée sur paquet climat et énergie ;
- l’évaluation mutuelle et le partage des bonnes pratiques ;
- la mise en place de systèmes d’audits qualité et d’amélioration continue.
Ces déviances par rapport à l’axe d’universalité entraînent d’importantes pertes pour le Produit Intérieur Brut européen et pour le développement du monde. La « demande par la loi » qui résulte du paquet climatique aurait pu être traitée avec beaucoup plus d’intelligence et de vigueur. Les productions mises en place et les innovations développées auraient alors permis de renforcer sensiblement les positions exportatrices de l’Europe, tandis que sa coopération avec les pays tiers aurait permis d’accroître encore la demande externe de croissance.
L’adoption et la mise en œuvre du Plan Global de Contrôle du Changement Climatique dans le Monde ne doivent pas être différées plus longtemps.
La gestion des flux démographiques
Le réchauffement climatique est un facteur multiplicateur des risques pour la paix. Ainsi la sécheresse sans précédent de 2007-2010 en Syrie a dévasté le secteur agricole et a déstabilisé le système politique. Elle a provoqué la révolte de 2011 et a conduit à la guerre civile qui a détruit le pays. Partout ce réchauffement, accentue les désordres économiques et les migrations internationales. Le pire est à venir.
Accueillir les migrants qui sont chassés de leurs territoires est une exigence essentielle d’éthique et d’ordre public. Plusieurs traités imposent l’organisation de cet accueil à l’UE. Ses gouvernants l’ont immédiatement compris et quand les premières vagues humaines ont commencé à déferler sur leurs rivages, ils l’ont annoncé haut et fort leur intention de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire face à la situation.
Mais les gouvernements européens n’ont pas réuni les parties prenantes pour définir les mesures que cette exigence universelle devait les amener à prendre. En l’absence de pensées construites, les grands discours ont rapidement cédé à la pression des démagogies xénophobes appelant à la fermeture des frontières. On a vu se multiplier les contrôles policiers, les murs de barbelés, les bidonvilles de fortune et les sans-logis des grandes villes. Fermer les bras face à la misère entrave les échanges internationaux, développe la haine, privilégie les rapports de force et multiplie les germes de guerre.
Il fallait « Construire des ponts ; pas des murs ». « Il n’est de richesses que d’hommes » professait Jean Bodin. La méthode de l’UE doit la conduire à rechercher des instruments permanents pour accueillir les migrants et régler les mouvements démographiques qui vont s’étendre dans un avenir proche. Il faut abandonner la stratégie des camps de fortune et charger le Comité Européen de Normalisation de définir les standards de « Cités Universelles ».
Le mandat donné aux normalisateurs doit porter sur :
- l’intégration de toutes les facilités en termes d’équipements collectifs et de services publics,
- la création de constructions durables en accord avec les exigences climat et énergie et les environnements locaux,
- la création des infrastructures et des terres pour l’implantation des entreprises de production et de service offrant des emplois aux nouveaux arrivants
- les pôles de formation et de développement adaptés aux facteurs locaux.
Le génie européen doit conduire l’UE à considérer les dépenses affectées à la prise en charge des migrants comme un investissement, à définir une feuille de route et à lancer des appels d’offres aux différents Etats du monde et aux parties prenantes pour que les Cités U soient financées et construites dans des délais très rapides. « Chaque crise est une opportunité d’amélioration », affirmait Jean Monnet. Des audits réguliers et pertinents permettraient d’améliorer de manière continue l’action entreprise pour la constitution, le fonctionnement et le développement de Cités U attractives.
Le développement du patrimoine technologique
Les délocalisations débridées qui dévastent l’Europe depuis plus de 20 ans sont ruineuses pour l’investissement créatif et la croissance. Les planchers fixés par le Sommet de Lisbonne 2000 pour les investissements en R&D n’ont pas pu être respectés. Les entreprises privées hésitent à investir dans l’avenir.
Face à la concurrence sauvage qu’entraîne l’absence de protection du patrimoine technologique, la plupart des entreprises ne disposent que des quelques mois que procure l’avance technologique pour amortir leurs investissements créatifs. Les perspectives à très long terme dont l’économie a besoin ne font plus partie du champ de la vision des entrepreneurs nationaux. Les startups ne peuvent réunir seules les financements nécessaires parce que leurs innovations sont dépourvues de protection réelle. La plupart finissent absorbées par de grands groupes. La proportion qui tire son épingle du jeu est infime. Les gâchis en énergie et en intelligence humaine sont énormes. Plus de 90% des projets de startups échouent.
La compétitivité de l’économie européenne s’est constamment dégradée - sans que des mesures autres que la réduction des salaires et des charges sociales ne soient envisagées par les pouvoirs publics. Faute d’investissements, la croissance disparaît, le chômage monte et la société se désagrège. Contre cela, l'action du crédit impôt est apparue très largement inefficace. Les partisans de la fermeture des frontières ont gagné du terrain dans tous les pays du monde.
Il faut absolument trouver les moyens de relancer les investissements qui conditionnent l’avenir de l’Europe et la poursuite de son rôle universalisant face aux défis du monde.
Parmi les exigences de l’échange international, figure le principe selon lequel le travail et les résultats du travail créateur appartiennent à leurs auteurs. Il est notamment énoncé par l’article 27 de la Déclaration universelle des droits de l’homme : « Chacun a droit à la protection des intérêts moraux et matériels découlant de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l'auteur ». Grâce à lui, les délocalisations peuvent être contrôlées et les entreprises innovantes peuvent disposer du temps qu’exigent leur recherche et développement, la sécurité juridique de leurs investissements et leur attractivité financière.
La mise en œuvre de cette exigence universelle de protection et de justice a été rendue impérative par les dispositions édictées dans les pactes associés à la Déclaration universelle. Elle est expressément consacrée par les accords de l’Organisation Mondiale du Commerce en ce qui concerne les programmes d’ordinateurs - matière qui couvre plus de 70% des créations à l’heure où « Software is everywhere ». Elle a récemment été reconnue par la Cour Suprême des Etats-Unis. Dans tous les domaines, le droit d’auteur tend à devenir la référence principale des tribunaux pour condamner les contrefacteurs.
De fait, les produits de marque à forte propriété intellectuelle échappent pour la plupart à la crise mondiale qui frappe le développement du patrimoine technologique.
Pour mettre en œuvre correctement l’article 27 de la Déclaration, la Commission européenne doit mandater le Comité Européen de Normalisation (CEN) pour qu’il définisse, au moyen d’un protocole approprié, le titre universel dont la création et les investisseurs ont besoin. Protégés dans leurs créations par la mise en œuvre du standard CEN (ou ISO selon les accords de Vienne cités dans le premier article), les parties prenantes pourront investir efficacement. Elles pourront en particulier répondre aux importantes « demandes par la loi » des directives environnementales ou des Cités U et des autres exigences essentielles.
Dès lors que les créateurs disposeront effectivement des décennies de protection que le droit d’auteur leur reconnaît, les investissements dans l’innovation redeviendront attractifs, le produit intérieur brut pourra croître à nouveau et le plein emploi réapparaître.
Il convient également aux pouvoirs publics de lever les autres verrous qui tendent à bloquer le développement du patrimoine technique. Les appels d’offres et subventions publiques peuvent avoir des effets de leviers multiples, tout en permettant aux collectivités territoriales de se prémunir des délocalisations par des garanties territoriales directement assises sur ces titres universels. L’efficacité du standard pour la compétitivité de l’économie européenne sera sensiblement renforcée par la mise en œuvre du principe d’innovation.
Ce principe devrait permettre aux services publics de jouer un rôle modèle dans la veille technologique et de préférer les meilleures technologies et les meilleures pratiques dans les marchés publics, chaque fois que cela est possible, en écartant toutes les technologies vétustes et obsolètes dont l’acquisition apparaît désavantageuse pour les deniers publics.
La multiplication des interdépendances
Partout les courants de fermeture gagnent du terrain en multipliant les barrières aux échanges. Ces barrières aggravent la crise mondiale. Alors que, pour la résoudre la crise, il faudrait au contraire jouer sur l’exigence universelle de solidarité des peuples en favorisant les avancées économiques que procure la multiplication des interdépendances.
Suivant la philosophie fondamentale de la construction européenne, la Politique Européenne de Voisinage a été systématisée à partir de 2001. Elle vise à diffuser les richesses et prévenir la guerre en développant les interdépendances économiques. Pour ce faire, elle fournit aux Etats voisins les moyens de transposer la législation européenne dans leurs législations nationales et de bénéficier des économies d’échelle qu’entraîne la suppression des barrières techniques aux échanges, entre eux et avec l’UE.
L’histoire de la construction européenne a démontré l’efficacité du développement des interdépendances pour la paix. La seule exception notable à la Pax Europa ayant marqué le continent européen depuis plus d’un demi-siècle fut le conflit yougoslave. On estime que la guerre et la reconstruction dans l'ex-Yougoslavie ont coûté 34 milliards de dollars à la Communauté internationale. Plus des deux tiers de ces coûts ont été supportés par l’Union européenne. Le conflit aurait sans doute été évité si la Yougoslavie avait pu entrer plus tôt dans le processus d’élargissement. Des négociations avaient été engagées avec la Commission européenne à cette fin. Malheureusement, les choses se sont précipitées.
La première politique du type voisinage a été mise en œuvre de façon magistrale en 1993-94, pour un coût quasi-nul, grâce à la coopération efficace des institutions de l’Association Européenne de Libre Echange (AELE). Les droits de douane ont été réduits à zéro et les barrières techniques aux échanges ont été éliminées grâce à la transposition des 1200 directives européennes que comptait à l’époque le marché unique.
Le processus a été extrêmement rapide (moins de 15 mois) et de très haute qualité (émulation entre les participants et contrôle de conformité systématique de la conformité des transpositions). Les pays qui ont souhaité rejoindre l’Union européenne ont ensuite pu adhérer sans aucune difficulté (Autriche, Suède et Finlande – l’Islande, le Lichtenstein et la Norvège entrant dans le marché unique, sans adhérer à l’Union dans le cadre de l’Aire Economique Européenne).
Une seconde politique du type voisinage fut poursuivie avec succès dans les Pays d’Europe Centrale et Orientale (PECO), tandis que la guerre civile déchirait l’ancienne République yougoslave. Elle concernait certes, d’anciennes économies collectivistes, ce qui impliquait d’importantes adaptations ; mais l’absence du management qualité, qui avait présidé aux précédentes transpositions dans les pays de l’AELE, s’est fait cruellement sentir.
Cette politique s’est révélée lente et coûteuse. L’harmonisation des législations et des institutions a été menée grâce à des appels d’offre lancés au coup par coup, auprès d’un petit nombre de consortia privés, qui recrutaient des experts ponctuels en fonction des besoins propres à chaque marché. Les droits de douanes ont progressivement été abaissés et les barrières techniques aux échanges ont pu être éliminées après 12 années d’efforts (14 pour la Roumanie et la Bulgarie).
La charge fiscale supportée par les contribuables européens pour la mise en œuvre a représenté plus de 65 milliards d’euros. Ce coût est sans doute très inférieur aux coûts qu’aurait entraînés une balkanisation des pays du PECO. Tous les Pays d’Europe Centrale et Orientale qui sont entré dans le processus d’élargissement, malgré plusieurs différents ethniques et territoriaux, ont évité la guerre grâce aux interdépendances du marché européen et à la coordination de la Commission.
La troisième politique, la Politique Européenne de Voisinage (PEV) proprement dite, ne vise pas l’adhésion des pays concernés à l’Union européenne, mais seulement leur entrée dans le marché unique. Au Sud le Partenariat Euromed, amorcé en 1995, s’est étendu à tous les pays du Sud du bassin méditerranéen, du Maroc jusqu’à la Syrie, en passant par l’Algérie, la Tunisie, la Jordanie, Israël, Autorité palestinienne et Liban. A l’est, la PEV concernait d’abord la Russie, la Biélorussie, l’Ukraine et la Moldavie, puis s’est étendue à la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan.
Suivant le modèle du second type de voisinage, cette politique s’est révélée encore plus lente, tout en restant extrêmement coûteuse eu égard aux résultats enregistrés. L’harmonisation des droits des pays voisins avec celui de l’Union européenne, qui devait permettre la constitution d’une aire économique de voisinage et de paix, a peu progressé. Si les mouvements migratoires ont pu, pour partie, être contenus grâce à cette politique pendant une première période, le développement attendu des interdépendances économiques ne s’est pas produit. Les tensions politiques n’ont pas diminué, les foyers de guerre se sont développés et le développement économique n’a pu s’effectuer autant qu’il était attendu.
Si cette politique avait été mieux conduite, la physionomie politique du monde aujourd’hui en aurait été considérablement changée. A nouveau le manque de rigueur, de méthode et de contrôle s’est fait sentir.
Juran et Deming
Les survivances des vieilles traditions héritées des légistes de l’Ancien régime expliquent pour partie l’incohérence du système européen. Se considérant comme représentants du souverain, les ministres des administrations nationales répugnent à toutes contraintes limitant leurs marges de décisions – y compris celles de la simple rigueur. Ils jugent souvent qu’ils n’ont pas d’ordre à recevoir de Bruxelles et qu’ils sont libres d’appliquer ses directives comme bon leur semble – c’est à dire selon l’intérêt qu’ils considèrent être celui de l’Etat dont ils relèvent.
L’incohérence de l’implémentation des orientations européennes qui en résulte nuit gravement à la qualité du fonctionnement de l’UE et de chacun de ses membres. Mais, compte-tenu du volume considérable des déviations, la Commission se garde d’adopter une attitude rigoureuse, préférant se contenter de quelques mises en causes ponctuelles et « exemplaires ».
Réunies pour la première fois lors d’un Forum à Cracovie les 3-4 octobre 2011, les parties prenantes ont dénoncé cette faille du système qui fait que les Etats membres « ne prennent pas la législation de l’Union au sérieux » ; alors même que cette législation reflète généralement les intérêts des citoyens européens. Les indicateurs et les contrôles de la Commission ne permettent pas de contrôler efficacement l’étendue et les sources des insuffisances de l’implémentation des décisions de l’UE par les Etats membres.
Prendre pour dénominateur d'un « indice de retard d’implémentation », non pas le nombre des textes à livrer, mais le nombre total des actes transposés depuis la nuit des temps ne donne pas une vue très fidèle de la vitesse de transposition des directives par les administrations nationales. Ou encore considérer qu'une directive est implémentée en consultant l'étiquette du décret et en se gardant de lire son texte plus avant, sauf plainte d’un grand groupe de pression bien placé, pour contrôler s'il répond à un minimum des exigences attendues.
La maladministration ne frappe pas seulement Bruxelles, elle est la maladie aigue de tous les Etats du monde qui refusent d’introduire, ou de maintenir au sein du pouvoir exécutif, les principes de la bonne gouvernance. L’UE a tenté d’y remédier au moyen de sa grande Directive sur les services. D’après le Commissaire au marché intérieur, son implémentation correcte aurait permis à l’UE de réaliser pendant 10 ans un supplément de croissance annuel supérieur à 1,8% de son PIB. Mais, comme plusieurs études l’ont montré, la plupart des administrations se sont exercées à déjouer, avec un certain talent, les prescriptions de la directive. Faute d’une mise en œuvre scrupuleuse, l’évaluation mutuelle, dont les rédacteurs de la directive attendaient les plus grands effets, n’a pas permis le partage des bonnes pratiques comme il avait été prévu. Ainsi, la Directive a finalement consacré les mauvaises pratiques existantes, en ajoutant parfois une couche de complexité supplémentaire.
Dans sa contribution au Manuel qualité de Joseph M. Juran, Al Gore nous fait part des grands progrès que les principes qualité ont permis à l’administration Clinton de réaliser en matière de réduction de gaspillages, fraudes et autres abus. Pour contrer la « souveraineté » des administrations le meilleur angle d’attaque, selon Al Gore, est la participation des parties prenantes. D’après David Greenberg (Professeur à l’Université de Rutgers): “à la fin de présidence, les chiffres étaient uniformément impressionnant. En plus du record des surplus budgétaires et des records de diminution des seuils de pauvreté, l’économie américaine a connu la plus forte croissance de toute son histoire et le plus bas niveau de chômage depuis le début des années 1970.”
Au début des années quatre-vingt, constatant que les coûts de non qualité conduisaient les entreprises privées européenne à jeter annuellement à la poubelle près de 30% du Produit Intérieur Brut, les ministres de l’industrie ont souhaité que des normes professionnelles soient édictées pour introduire le « zéro défaut » dans la gestion des entreprises. C’est ainsi que, grâce aux normes professionnelles élaborées par les experts des offices de normalisation, la démarche de W. Edwards Deming (Planifier - Faire – Contrôler – Agir) a été généralisée dans les entreprises. La révolution silencieuse introduite par les normes ISO-9000 a permis aux entreprises d’atteindre de résultats éblouissants en matière de qualité.
Pour l’Union européenne, les Etats qui la composent et tous ceux qui suivent l’axe d’universalité qui préside au gouvernement du Monde global, il apparaît aujourd’hui que l’introduction du processus qualité dans les administrations publiques présente un caractère prioritaire. Moyennant le renoncement aux quelques marges de manœuvres que leur procurent les jeux de l’ingénierie politique traditionnelle, les ministres peuvent décider d’adopter dans leurs administrations l’exigence que renferme l’application des normes qualité. « Oui, ils le peuvent ».
Alain Souloumiac est expert législatif européen
Voir aussi : 1. Unité de l’Europe – Unité du monde
