Panayotis Soldatos, le 21 février 2020
Qu’il nous soit permis, en guise de prolégomènes, de relever, non sans une certaine aporie, la courtoisie «diplomatique» de circonstances du leadership européen à l’occasion du retrait effectif du Royaume-Uni de l’UE (le 31 janvier 2020) et de son entrée dans une période de transition et de négociations de futures relations. En effet, des déclarations telles que celles du président du PE David Sassoli « C’est une journée triste pour notre parlement » ou de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen « Vous allez nous manquer », qui s’inscrivent à l’enseigne d’une délicatesse institutionnelle d’«accommodement ultime» d’un membre récalcitrant de la famille européenne, ne sauraient effacer la mémoire historico-politique de l’Europe depuis 1973, gravée de l’euroscepticisme et de l’europhobie des Britanniques et de leur impact désintégratif sur la marche de la construction européenne. Du reste, un oubli de ce passé de relation ardue et mouvementée augurerait mal pour la protection, lors des pourparlers de futures relations, de l’acquiscommunautaire (ci-après européen), déjà malmené par l’obstructionnisme britannique de plusieurs décennies au sein de la CE/UE. Car, il ne s’agira pas, désormais, de négocier avec un pays qui frappe pour la première fois à la porte de l’Europe, mais avec un membre qui vient de quitter l’Union, après avoir réussi, depuis 1973, à ralentir systématiquement l’élan intégratif européen, à faire fi à la solidarité européenne par des demandes accrues de dérogations, à refuser une «Europe puissance» que nous regrettons aujourd’hui, à contribuer, grandement, à des décisions de dilution du système européen, qu’il s’agisse de l’incessant élargissement de l’Union ou du maintien de son écartèlement entre la logique de l’appartenance euratlantique et celle de l’indépendance européenne.
A. Une kyrielle de concessions européennes paralysantes et déstabilisantes pour l’UE, prouvées, in fine, infructueuses pour éviter le Brexit: de la résignation au déni
1° L’illusion d’une vraie intégration britannique «à reculons»
Tout le long d’une vie commune avec le Royaume-Uni au sein des Communautés européennes et de l’Union européenne, le leadership européen a subi, de la part des Britanniques, d’incessantes tentatives de blocage de l’avancement de l’intégration européenne et, simultanément, de hautes vagues de revendications de «dérogations d’accommodement», dans une approche d’intégration à géométrie variable, antichambre d’une Europe «à la carte». À cet égard, et pour avoir souvent exposé, dans nos écrits, cette politique britannique de procrastination-obstruction au sein de l'Union, nous nous limitons ici à relever cinq moments décisifs («Schwerpunkte») de «décrochage»(d’un «opting out» sélectif), qui devront être pris en compte dans le nouveau processus de définition de futurs liens avec le Royaume-Uni: le refus, dès les premières années de l’ère Thatcher (penser à la fameuse formule «je veux qu’on me rende mon argent» /«I want my money back»), d’une solidarité budgétaire au service du bien commun de l’Europe, refus qui campait sur une vision purement comptable de l’intégration européenne et feignait d’ignorer les avantages britanniques d’une dynamisation économique par le grand marché (ouverture des marchés nationaux et libre concurrence); la ferme et durable volonté de ne pas adhérer à la zone euro («opting out»), malgré son éligibilité à la lumière des critères de Maastricht, privant l’Union du poids monétaire du Royaume-Uni et ralentissant ainsi (certes avec d’autres facteurs) le rythme de la marche ascendante de l’euro en tant que monnaie internationale dominante d’échanges commerciaux et monétaires ; les nombreux «accommodements» et dérogations, notamment dans le champ de liberté, de sécurité et de justice et celui des droits fondamentaux (Charte), affaiblissant ainsi les efforts d’approfondissement politico-juridique de l’Union; l’inébranlable attachement du Royaume-Uni à l’OTAN et à ses rôles, sans cesse renouveléset élargisdans l’après-guerre froide, en termes de sphère géostratégique et d’interventions (notons que les Britanniques ne sont pas seuls dans cette orientation, des pays du Centre et de l’Est européens s’y reconnaissent aussi), qui hypothèque toujours les tentatives de certains autres pays membres, la France en tête, de trouver le nécessaire espace de déploiement d’une politique étrangère, de sécurité et de défense européenne, réellement commune et autonome; finalement, comble d’europhobie, la «répudiation» britannique(acceptée par les Vingt-Sept) de la déclaration (ô, suprême injure !) de la finalité processuelle de l’intégration européenne, contenue dans le préambule du traité (TUE) et affirmant la résolution de «poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe», «répudiation» s’opposant ainsi à l’élan vers «plus d’Europe économique et politico-institutionnelle», voire vers plus d’intégration politique (sans, toutefois, nier que, sur le plan du grand marché et des services financiers, le rôle du Royaume-Uni au sein de l’UE a connu des moments d’effets positifs).
Pareil comportement désintégratif des Britanniques, longtemps accepté par les autres membres et créant une sorte de «statut spécial» pour le Royaume-Uni, a provoqué l’érosion systémique de l’Union sans, par ailleurs, lui épargner l’assaut final du Brexit.
2° Les partenaires européens du Royaume-Uni : de la résignation de stagnation au déni de la réalité désintégrative
Face à cette longue et constante continuité eurosceptique et europhobe du Royaume-Uni, les autres membres de l’Union, certes à des degrés divers, ont, tout d’abord, fait preuve de patience d’espoir, pour se réfugier, ensuite, lorsqu’elle s’est transformée en tendance lourde de la politique britannique, dans un état de résignation, voire de déni de la réalité d’érosion progressive de l’élan intégratif européen. Il en découle une quasi permanente «aboulie», teintée de passivité de procrastination chez les Vingt-Sept, qui alimente, aujourd’hui, notre appréhension et soucis eu égard aux négociations de futures relations, dans la foulée du Brexit, comme aussi pour l’avenir propre de l’Union.
- Pour ce qui est de la résignation de stagnation, force nous a été de souligner souvent que l’UE évolue vers un profil dominant de «grand marché» dont l’enchaînement dynamique («spill-over») vers la vraie communauté de valeurs et sa finalité politique ultime paraît, de plus en plus, aléatoire, sinon illusoire. Tout d’abord, depuis le grand élargissement à 28 membres, l’observateur averti prend conscience de la difficulté de s’entendre sur une politique étrangère réellement commune et efficacement déployée sur le terrain de l’interaction internationale, les clivages internes de l’Union l’empêchant : le Centre et l’Est européens véhiculent encore des relents de guerre froide; le Royaume-Uni campa, jusqu’au Brexit, sur des positions euratlantiques qui, l’avons-nous, souligné, ont «étouffé» toute tentative décisive vers une «Europe, grande puissance géostratégique mondiale»; les relations avec la Russie et la Chine sont vues de façon différenciée par les États membres. Ensuite, l’homogénéité systémique de l’Union subit une érosion progressive : les valeurs communes proclamées dans le traité (TUE) et la Charte des droits fondamentaux sont menacées, voire violées, dans plusieurs États membres; les politiques socio-environnementales suivent, dans l’espace de l’Union, des tendances d’une convergence ultérieure ardue; l’extrémisme et le populisme frappent, encore que de façon différenciée, les sociétés et les systèmes politiques nationaux membres; la refondation de l’Union est renvoyée aux calendes grecques. Dès lors, le comportement britannique d’euroscepticisme et d’europhobie ne fleurissait pas uniquement outre-Manche mais, bien au contraire, a pu se propager au sein de l’UE et le passage du «grand marché» à la «communauté de valeurs» et, au-delà, à l’«Europe politique» finit par s’éloigner progressivement de l’horizon intégratif sous un nuage de résignation.
- Quant au déni de la réalité, il est omniprésent dans les sphères des dirigeants européens qui se sont succédé depuis 1973 et qui ont, pourtant, pu observer, d’année en année, le refus des Britanniques d’accepter la logique supranationale du paradigme initial de Jean Monnet et, a fortiori, l’approfondissement du système politico-institutionnel et de ses politiques sociales, économiques et monétaires, sans oublier celles, en gestation toujours, dans le domaine de la politique étrangère, de sécurité et de défense commune (ce qui n’a, toutefois, pas empêché quelques regroupements partiels en matière de défense européenne). C’est ainsi qu’ils procédaient, alors, à la signature de traités de réforme, accompagnés, du même souffle, de dérogations d’accommodement et de statut d’exception, sollicitées, surtout, par le Royaume-Uni, au niveau, justement, de dispositions d’approfondissement supranational et de croissance systémique vers «plus d’Europe». Et lorsque la volonté de Brexit se précisa, ils ont continué à faire preuve de flexibilité d’accommodement et d’espoir de revirement des positions d’outre-Manche, en accordant des prolongations du délai «constitutionnel» de fin des négociations de retrait. C’est là le sens du long déni, pendant 47 ans, d’une réalité britannique foncièrement incompatible avec le projet d’union économique et monétaire complète et de construction politique de l’Europe, déni qui fait craindre, aujourd’hui, de longues et chronophages négociations de relations futures avec le Royaume-Uni, aux dépens du traitement des autres dossiers cruciaux pour l’avenir des Vingt-Sept (réaliser l’Europe verte, l’Europe sociale, l’Europe de l’énergie, l’«Europe puissance» etc.).
B. Réussir, dans des délais raisonnables, l’accord de nouveaux liens avec le Royaume-Uni, dans le strict respect de l’«acquis européen», et procéder, dans la foulée, à un nouveau partage de souverainetés au sein de l’UE, conforme aux exigences de la nouvelle constellation de grandes puissances et aux impératifs des défis mondiaux : un rendez-vous historique à ne pas manquer
1° Des négociations diligentes
La longue saga des négociations de Brexit, due à la cacophonie des forces parlementaires britanniques et à l’incapacité du gouvernement du Royaume-Uni d’obtenir l’approbation de l’accord circonstancié de base que l’équipe de Michel Barnier avait bien ficelé, est chargée d’enseignements éclairants pour la prochaine marche des Européens lors des négociations de futurs liens avec les Britanniques. En effet, la fracture de la société britannique et de ses élites en cette matière demeure si profonde et leurs positions si chargées d’incohérences que les négociateurs de l’Union, déjà aguerris par les pourparlers du Brexit et munis du remarquable travail de fond réalisé par l’équipe Barnier, devraient finaliser une offre circonstanciée et rigoureusement définie, dans le respect de l’échéancier du 31 décembre 2020, pour éviter la stagnation paralysante de longues négociations; car, même si Boris Johnson se dit prêt à se conformer à cet échéancier, l’expérience du Brexit et les enjeux, désormais, en considération laisseraient penser à de longues et épineuses tractations qu’il faudra abréger ou rompre (c’est précisément ce caractère épineux des pourparlers qu’ anticipait-appréhendait le Ministre français Jean-Yves Le Drian, lors de la conférence de sécurité de Munich, de ce mois de février, en déclarantque «sur les questions commerciales ou sur le dispositif de relations futures, que l'on va engager, on va s'étriper pas mal»). À cet égard, il faudrait éviter des prolongations périlleuses à plus d’un titre : éviter des longueurs qui risquent de faire apparaître des fissures dans les positions économico-commerciales sectorielles des Vingt-Sept; fermer le plus vite ce dossier britannique pour s’attaquer aux autres volets urgents de l’action européenne (environnement, énergie, politique sociale et inégalités, technologies du numérique, politique d’asile et questions migratoires, politique étrangère, de sécurité et de défense, tous domaines déclarés déjà prioritaires par la nouvelle Commission, le nouveau PE, les États membres). En somme, sans vouloir être «punitifs», les Vingt-Sept devraient être, cette fois-ci, bien moins accommodants, ayant déjà assumé, depuis 1973, les coûts du long «détricotage à la carte» de l’intégration européenne.
2° Protection de l’«acquis européen» de l’Union
Les négociations du Brexit ont largement démontré l’intérêt des Britanniques à obtenir les avantages du marché unique sans l’acquis de son cadre législatif, soit un accord «sur mesure» pour l’économie du Royaume-Uni. Aussi, toute concession des Vingt-Sept dans cette direction entamerait-elle la solidarité, la cohésion et l’avenir du processus d’intégration européenne. À cet égard, et malgré les palinodies britanniques lors du Brexit, les types de possibles ententes futures sont déjà connus et il serait, dès lors, difficile d’en inventer sans compromettre la logique et l’intégrité du paradigme européen. Il s’agirait, notamment : d’une zone de libre-échange (probablement avec certaines exceptions de secteurs) rigoureusement balisée par des règles d’origine, une prise en compte de la question des barrières non-tarifaires et un mécanisme efficace de règlement des conflits afférents, selon, par exemple, le modèle de l’ALENA, pour éviter des diversions de commerce, une concurrence déloyale et un processus de «guérilla» pour la solution des différends; d’une libéralisation des échanges du type du CETA, mais avec davantage de contraintes environnementales, sanitaires et sociales et un plus efficace processus de règlement des différends; d’une union douanière, qui entraînerait, également, dans la foulée, une politique commerciale commune; du modèle existant de l’Espace Économique Européen, qui permet la participation au marché unique et ses quatre libertés (avec quelques exceptions de matières couvertes) et exige aussi le respect du cadre législatif de l’«acquis européen» des Vingt-Sept, notamment dans le champ des quatre libertés économiques, de la libre concurrence, des aides d’État, de la protection du consommateur etc. En revanche, des panachages complexes de ces types de cadres d’intégration (paraissant d’un intérêt pour les Britanniques) seraient à éviter, dans un partenariat avec cette vaste Europe des 27, déjà hétéroclite, courant, alors, le risque de faire éclater l’Union; in fine, et dans l’impossibilité des Britanniques de choisir l’un de ces modèles, certes avec nombre d’adaptations compatibles avec l’«acquis européen», choisies avec cohérence et rigueur, l’option d’accords sectoriels, à l’instar du faisceau d’ententes UE-Suisse, existe, mais, s’agissant d’un partenaire au gabarit socio-économique et démographique de loin plus imposant que celui de la Suisse, on devrait se limiter à quelques accords essentiels, pour laisser, à la lumière de l’expérience de leur mise en œuvre et de leurs résultats, la possibilité ultérieure de nouveaux accords (toujours sectoriels), «découplés», de la sorte, de la négociation de futurs liens de cette année.
3° Profiter du Brexit pour réussir le tant attendu et si impératif aggiornamento de la construction européenne, après la levée de l’hypothèque britannique
Le scepticisme et l’europhobie britanniques furent objectivement, l’avons-nous souligné, un réel obstacle pour l’enchaînement («spill-over») du processus d’intégration européenne vers d’autres phases supérieures d’unification. Ils ont même servi d’«alibi» à ceux qui, souverainistes ou tièdes velléitaires, procrastinaient à chaque occasion de réforme et de refondation de l’Union. Or, aujourd’hui, l’hypothèque britannique levée, nous aurons le «test de vérité», soit l’occasion de constater l’état des volontés politiques chez les Vingt-Sept pour aller, éventuellement, au-delà du «grand marché», vers «plus d’Europe», avec des ingrédients forts d’intégration politique, soit : l’injection d’une supranationalité accrue aux institutions et, notamment, à la Commission et le PE (nous avons pu, maintes fois, tracer dans nos écrits les contours d’ une telle réforme, qui passe obligatoirement par la révision des traités, comportant, également, des mécanismes de contrôle et de sanctions renforcés et efficaces); une «redistribution de cartes» de souveraineté, comportant, notamment, de nouveaux transferts et mises en commun de droits souverains au sein de l’Union.
Et si un tel aggiornamento, dans la foulée du Brexit, échouait ou ne s’amorçait jamais, alors nous pourrions penser, avec mélancolie, pessimisme et obligation d’autocritique, à charge des Vingt-Sept, aux vers du grand poète Cavafis : «Qu’attendons –nous, assemblés sur la Place Publique ? Les Barbares doivent arriver aujourd’hui…. La nuit est tombée et les barbares n’arrivent pas… et ceux qui arrivent des frontières disent que les barbares ne viendront plus…Et maintenant qu’allons-nous devenir sans les barbares ? Ces gens étaient en fait une solution à tout » (une des traductions libres d’extraits du poème de Constantin CAVAFIS, En attendant les barbares).
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3
