par Panayotis Soldatos, le 7 décembre 2022
1° Inscrit dans la continuité d’une quête française de relance du processus d’intégration européenne, le président Macron a, dès son premier mandat, fait du projet européen l’axe de sa politique étrangère : de l’affirmation d’une volonté de promotion du projet de refondation de l’Union européenne au lancement d’une version macronienne de Communauté politique européenne (CPE), en intercalant, dans le temps, l’ambition d’une Europe autonome, voire souveraine, la démarche française, qu’elle soit la manifestation d’une illusion velléitaire ou d’une approche stratégique, exprime une constante historico-politique de l’ère post-gaullienne, celle d’une France à l’influence internationale directionnelle, ancrée dans une Europe en marche vers son destin d’unification du Vieux Continent. Dans ce cheminement de pensée, le président français participe d’un continuum volontariste d’initiatives intégratives, bilatérales (celles du couple franco-allemand, surtout à l’ère du tandem Valéry Giscard d’Estaing-Helmut Schmidt) ou unilatérales (celle, notamment, de François Mitterrand pour une Confédération européenne), désireux de secouer, sous l’impact de sa propre vision et rhétorique d’autonomisation, la léthargie européenne.
Certes, le résultat final d’une telle initiative volontariste de CPE ne saurait être évalué uniquement à l’aune des mérites de leadership de son auteur ou de la valeur intrinsèque du forum concerné, mais, également, à la lumière du rapport de forces établi au sein de l’Union européenne depuis ledit grand élargissement, de l’état d’hétérogénéité et de cacophonie des Vingt-Sept, du scepticisme, voire de la méfiance des pays du groupe de Visegrad face aux projets européens de la France et du risque, jugent-ils, de retarder, voire de compromettre le grand élargissement paneuropéen de l’UE (à l’exclusion, certes, de la Russie et de la Biélorussie) et, également, de découpler l’Europe du cadre euratlantique dominant et, pour eux, fort sécurisant, de l’Alliance atlantique.
2° Dans cette orientation de paramètres d’analyse, notre réflexion sur la Communauté politique européenne insistera sur trois objectifs essentiels de ce forum de CPE, à identifier selon notre interprétation de « décodage » de cette démarche française et de son accueil par les autres partenaires y invités.
a.- Un premier objectif, officiellement déclaré, est celui de l’affirmation de l’unité européenne face à une Russie en guerre contre l’Ukraine et, au-delà, de la création, à l’échelle de la Grande Europe, d’une enceinte de concertation de rapprochement multidimensionnel, notamment dans les domaines de la solidarité économique, de la crise énergétique, du changement climatique, de la santé, des communications, de l’immigration et des frontières extérieures, de la coopération technologique, comme aussi éducationnelle et culturelle, des droits fondamentaux, de la protection des infrastructures essentielles de l’Europe (notamment, en matière énergétique et d’information), de la lutte contre la cybercriminalité, la propagande et la désinformation, de la convergence en politique étrangère, de sécurité et de défense (en cultivant l’intimité stratégique selon la France), de l’apaisement des conflits régionaux entre partenaires (penser, notamment, aux différends en Méditerranée orientale—Chypre-Grèce-Turquie--, au conflit entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan). Sur le long terme, on y verrait même, selon certains milieux optimistes, une CPE transformée en cercle concentrique institutionnalisé, regroupant, autour des Vingt-Sept de l’UE, le Royaume-Unis dans cet après-Brexit, l’Islande, le Lichtenstein, la Norvège, la Suisse, les Balkans occidentaux, déjà précipités au portillon de l’admission dans l’UE, la Moldavie, l’Ukraine, la Turquie et les trois pays du Caucase du Sud (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie (infra, A.-).
b.- Un deuxième objectif contesté, voire nié par certains participants, est nourri de l’espoir de maîtriser l’appétit de nouveaux élargissements et de restreindre ainsi le périmètre de l’UE, en reléguant à l’antichambre de la CPE les Balkans occidentaux ou, au moins, une partie d’eux (notamment, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo), la Moldavie, la Turquie, l’Ukraine et les trois pays de la Transcaucasie (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie) (infra, B.-).
c. Un troisième objectif, détecté en filigrane et reflétant davantage une philosophie française d’avancement de la construction européenne, révèle le souhait de certains milieux dirigeants de créer, pour les 44 pays membres de la CPE, un vivier européen de socialisation et d’identification européenne autonome (la CPE), dans le but d’atténuer, de la sorte, le tropisme atlantique de bien des pays européens, qui, sous influence américaine, se rallient à la stratégie d’expansion géopolitique transcontinentale de l’OTAN et compromettent ainsi les chances d’une Europe puissance aux finalités géopolitiques autonomes (infra, C.-).
A.- La CPE, vaste enceinte européenne de concertation multidimensionnelle de rapprochement
1° Une communauté politique en devenir?
D’aucuns ont voulu, par un abus conceptuel de langage ou une velléité volontariste en marche, voir dans cette enceinte la préfiguration d’une Confédération européenne, telle qu’envisagée par François Mitterrand en 1989 ou, même, la rapprocher du défunt dessein de Communauté politique européenne de 1952, dont le sort fut scellé par l’échec, en 1954, de la Communauté européenne de défense ( CED). Or, alors que la démarche de CPE et de CED du début des années 50 visait l’institutionnalisation « fédéralisante » d’une communauté intégrative dans le domaine dit de « high politics », soit de la politique étrangère et de la défense, l’actuelle CPE n’est qu’un forum aux sommets semestriels, de naissance conjoncturelle (suite, notamment, au déclenchement de la guerre en Ukraine), sans grande valeur ajoutée, le verrons-nous, au processus d’intégration européenne et sans perspective rationnelle de structuration institutionnelle-décisionnelle.
En effet, cette forme de CPE souffre d’un déficit congénital de structuration institutionnelle-décisionnelle et d’élan de progression d’enchaînements « étapistes », par son évidente hétérogénéité systémique : a) on y trouve un trop grand nombre de pays, aux économies et au tissu social asymétriques, aux évolutions politiques hétéroclites, parfois même aux régimes de démocratie elliptique (notamment au niveau de plusieurs pays des Balkans où un ingrédient fondamental de vraie démocratie leur fait défaut, celui de la santé de gouvernance et de sa transparence systémique) et aux sérieuses dérives autoritaires, surtout dans le pourtour eurasiatique (notamment en Turquie, en Azerbaïdjan ou, encore, en Géorgie, pays, souvent, gangrenés par des phénomènes de manque de transparence et de corruption et aux longues dérives dans le domaine de l’État de droit et des libertés fondamentales); b) on s’y heurte à l’hypothèque britannique, grevée par la participation du Royaume-Uni, pays souverainiste en désertion intégrative européenne depuis le Brexit (en dehors de certains convergences en matière de défense); c) in fine, on y constate un éclatement géographique de prolongements extra-européens, vu la présence de la Transcaucasie (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie) ou, encore, de la Turquie, majoritairement ancrée en Asie.
Aussi, là où la UE stagne depuis longtemps, soit dans la progression vers la communauté politique (bien que zone économique hautement intégrée et institutionnalisée), ce véhicule de CPE, amalgame de 44 États, sans causalité systémique profonde, ni avenir institutionnel significatif, n’a-t-il aucun prérequis, ingrédient et déterminant pour réussir sa mutation et nous mener vers une communauté politique, confédérale ou fédérale. Dès lors, situer une telle perspective d’évolution politique de la CPE à l’horizon d’un espoir générerait moult attentes illusoires chez grand nombre de partenaires, au grand risque de les détourner de la finalité stratégique européenne, celle de progression de la seule UE vers l’Europe politique, l’Europe puissance.
2° Un cercle concentrique autour de l’UE ?
Depuis le lancement de cette CPE (et, certes, bien avant, dans d’autres circonstances), les références à l’Europe de cercles concentriques et de géométrie variable ou, encore, de plusieurs vitesses ne manquent pas. Et pourtant, ici aussi, l’absurdité conceptuelle et la finalité illusoire règnent.
a.- En effet, le dessein d’une Europe de vrais cercles concentriques est liée à une volonté, souvent affichée, de permettre à certains États membres, devant le blocage actuel d’une UE en mal de progression, d’aller simultanément (soit en groupe). vers plus d’intégration économique (par exemple, dans le domaine monétaire, bancaire, financier, énergétique, industriel, technologique, numérique, des communications etc.) et, si possible, politique (dans la sphère régalienne et, notamment, celle du contrôle de l’immigration et de la protection des frontières extérieures de l’Union, de la politique étrangère et de sécurité, de la défense européenne autonome), pour former ainsi, dans une UE à géométrie variable, un ou plusieurs cercles concentriques de noyau dur (penser, notamment, à la zone euro ou à l’espace Schengen, avec « ceux qui peuvent et/ou veulent »), les autres pays membres demeurant dans le cercle actuel (d’autres cercles, plus périphériques, étant, également, possibles, comme l’actuel EEE (espace économique européen)).
Or, la CPE, vaste amalgame géographique éclaté, hétérogène, asymétrique, aux orientations politiques diversifiées, voire, parfois, antagoniques et conflictuelles (politique intérieure aux approches libérales ou aux tendances conservatrices, voire autoritaires et musclées; politique étrangère d’orientation atlantiste ou d’aspiration européenne autonomiste; politiques et actions conflictuelles, par exemple dans le cas des relations Turquie-Chypre-Grèce ou Arménie-Azerbaïdjan, ou, encore, Serbie-Kosovo), ne pourrait, en raison, notamment, de son origine, composition, profil et potentialités (voir supra,1°) générer un tel cercle concentrique tracé autour de l’UE, demeurant, plutôt, un simple forum de concertation, privé, répétons-le, de conditions intégratives de fondation, nécessaires et suffisantes et, dès lors, favorables à la gestation de phénomènes d’enchainement intégratif (« spill-over »), forum menacé ainsi d’obsolescence.
Notons, par ailleurs, que le concept de cercles concentriques, dont il est question ici, ne devrait pas être confondu, comme on le fait souvent lors des débats sur cette CPE, avec celui d’une Europe à plusieurs vitesses, lequel renvoie plutôt à des systèmes d’intégration (en l’occurrence à l’UE) dont les pays membres (fondateurs ou nouveaux) acceptent, de le début de leur intégration, le cadre intégratif existant et ses règles, mais peuvent s’y soumettre progressivement, par étapes et à des vitesses variables (période transitoire); par ailleurs, des clauses de sauvegarde et des dérogations dans les traités d’adhésion introduisent au système une sorte de géométrie variable d’expression limitée. Dans cette optique, la notion d’une Europe à plusieurs vitesses n’est pas d’utilité conceptuelle, présente ou future, réelle ou virtuelle, pour une réflexion sur ledit potentiel intégratif de la CPE.
b.- Dans la foulée de ces considérations, force nous est de constater que la CPE, bien que trouvaille utilitaire pour faciliter un certain processus de consensus quasi paneuropéen devant les grands défis et questions de l’heure, n’a pas de pertinence intégrative particulière pour les membres de l’UE, à moins que certains d’entre eux, cas pour le moment improbable, ne suivent l’exemple du Brexit et ne veuillent, par la suite, comme les Britanniques, y trouver un vaste forum européen de concertation et d’échange d’influences. Quant aux pays candidats à l’admission dans l’UE, ils nourrissent, face à la CPE et à des degrés variables (infra, B.-), un fort scepticisme, voire une méfiance à l’idée qu’ils puissent être cantonnés, pendant longtemps, dans cette antichambre à l’admission.
c.- In fine, dans ce profil grandement déficitaire, en termes intégratifs, de la CPE, il conviendrait de souligner certains risques de « double emploi », dans cette accumulation entremêlée de fora européens, euratlantiques et eurasiatiques. En effet, la CPE se trouve en concurrence et en chevauchement, sur le plan des traits géographiques et de la composition, voire, en partie, des champs d’action, avec d’autre enceintes, voire organisations, telles que le Conseil de l’Europe, au chapitre de l’État de droit, des droits fondamentaux et des valeurs démocratiques, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), pour les questions de sécurité, dans une zone légèrement élargie, avec des pays du continent européen, de l’Amérique du Nord et de l’Asie centrale (à cet égard, l’Allemagne et d’autres pays de l’UE ont fait référence, lors de la création de la CPE, à ce risque de chevauchement, notamment avec l’OSCE), sans, certes, oublier l’OTAN, qui, sous influence américaine, s’ingère toujours aux efforts européens de coopération-intégration, dans les domaines dudit « high politics » (ici, de la sécurité et de la défense) et en obtient, à la fin, gain de cause, par un couplage hégémonique.
B.- La CPE, discrète alternative à l’adhésion à l’UE, aujourd’hui largement dévoilée
1° Bien que discrète, car peu partagée, voire critiquée, cette finalité de la CPE, dans son volet d’alternative ou, au moins, d’antichambre à l’admission dans l’UE, est, aujourd’hui, largement détectée et débattue au sein des 44 pays membres de ce forum de concertation.
En effet, face aux fragilités politiques et économiques des pays qui se précipitent actuellement au portillon de l’Union pour une adhésion, pour un statut d’État candidat ou, encore, pour une promesse de recevabilité et d’adhésion ultérieure, ne fût-ce qu’à l’horizon du long terme (surtout pour les pays du Caucase du Sud), la France s’est initialement opposée à un élargissement avant tout approfondissement de refondation de l’Union et l’Allemagne lui a, plus tard, emboîté le pas (Jörg Kukies, Secrétaire d’État et proche conseiller du chancelier Olaf Scholz, a, tout récemment, déclaré que « l’Allemagne n’acceptera l’adhésion de nouveaux États membres que si ce processus s’accompagne d’une réforme de l’UE de manière à ne pas mettre en péril la capacité d’action du bloc ») . Cela dit, face aux larges appuis au sein des Vingt-Sept pour un tel processus d’admission des pays des Balkans occidentaux ainsi qu’à la pression américaine, voulant toujours « coupler » l’adhésion à l’OTAN et celle à l’UE pour des considérations géopolitiques et géostratégiques globales, pas toujours en phase avec les conditions d’admission des traités européens et leur finalité, la France a dû se raviser, en obtenant un vague resserrement de la procédure d’adhésion, par un contrôle préalable rigoureux des critères d’éligibilité des pays candidats, un « monitoring » d’étapes et un suivi systématique du processus de réformes requis au sein des pays candidats, en vue d’une mise à niveau d’adhérent.
Malgré ce contexte de positions différenciées, sinon contradictoires au sein des Vingt-Sept sur la question d’un nouvel élargissement, l’adhésion des Balkans occidentaux s’est maintenue à l’ordre du jour européen avec, toutefois, un fléchissement de son urgence dû à la surcharge de l’appareil de l’Union en temps de pandémie, de guerre sur le sol européen (Ukraine) et de crise socioéconomique et énergétique afférente. D’où, dans l’entretemps, le souci de maintenir les pays candidats en attente dans le giron de l’influence européenne, surtout face à la Russie, et de leur offrir, notamment, un cercle de concertation commune et de rapprochement sur les grandes préoccupations européennes de l’heure dans la famille des 44 pays de la CPE, cadre de socialisation et d’accroissement de leur compatibilité et, in fine, d’inclusion de responsabilisation (« empowerment »), par ricochet, dans les débats géopolitiques, géostratégiques, et géoéconomiques des Vingt-Sept.
2° En somme, la révélation, en cours de route, de cette finalité additionnelle de la CPE, antichambre de l’admission, pour une attente, selon le cas, plus ou moins longue, suscite de fortes oppositions au sein des Balkans occidentaux et dans les rangs même de l’UE et n’est acceptée que dans sa version « soft », soit celle d’un forum d’accompagnement (plutôt que de substitution), d’inclusion progressive dans les travaux et réseaux européens, d’osmose de socialisation avec les leadership et les institutions de l’UE. À cet égard, cette finalité de la CPE est davantage intériorisée chez les pays qui réalisent leur longue marche vers l’adhésion à l’Union et manifestent ainsi plus d’intérêt utilitaire à leur participation à la CPE : penser, notamment, à la Bosnie-Herzégovine, au Kosovo, à la Moldavie, à l’Ukraine et, pour un horizon d’adhésion encore plus lointain, aux trois pays du Caucase du Sud.
C.-La CPE, creuset de socialisation en faveur d’une identité géopolitique européenne : contrepoids ou cadre d’atténuation d’un tropisme d’atlantisme dominant?
1° Les dirigeants français, l’avons-nous déjà souligné, ont toujours souhaité, après l’ère gaullienne, certes, avec des approches de solutions différenciées, une France forte dans une Europe puissance, structurée autour de la CE/UE et disposant d’une politique étrangère et de défense commune : dès lors, ils furent en constante quête de pans d’autonomie vis-à-vis des politiques américaines, largement véhiculées et souvent imposées au sein des instances de l’Alliance atlantique. Dans cette optique, et sans nier l’utilité de l’Alliance atlantique dans un monde de sécurité fragile, le président Macron, a voulu susciter un débat sur le devenir de l’OTAN dans l’après-guerre froide, par le diagnostic provocateur sur son état « de mort cérébrale », eu égard à ses insuffisances sur le terrain des conflits régionaux, aux difficultés de contrôle de certains comportements dysfonctionnels d’alliés (penser, par exemple, à l’action de « cavalier seul » d’un de ses membres, la Turquie, dans divers conflits, notamment en Méditerranée orientale, en Libye, en Syrie, et, encore aujourd’hui, dans la guerre en Ukraine), au manque de concertation suffisante des États-Unis avec leurs alliés, voire à leur unilatéralisme lors de la conception de stratégies et d’actions géopolitiques, imposées à l’Alliance. Dans la foulée de ces critiques, le président français s’est engagé à promouvoir un rééquilibrage au sein de l’OTAN, en relançant la réflexion autour de concepts qui pointent vers une Europe souveraine, une défense européenne autonome, une boussole stratégique européenne, une stratégie intime des Européens, une Communauté politique européenne, celle-ci devenant un creuset purement européen et un laboratoire de dialogue, de concertation, de coopération, de positionnement géopolitique, d’affirmation d’une identité internationale distincte, celle de l’Europe en marche. C’est dans cet esprit que son projet de CPE fut ordonné à la quête d’une Europe puissance, par un forum pragmatique de processus d’homogénéisation des positions nationales de 44 États européens, en matière de relations internationales, face aux de conflits européens ou globaux et aux inévitables reclassements de puissances.
2° Cet objectif d’européanisation est, certes, judicieux et d’une ambition légitime. Cela dit, la CPE, dans son implicite mission, souhaitée par le président Macron, de sortir l’Europe du tropisme atlantiste, par une socialisation de forum quasi paneuropéen, rappellerait l’expression « vaste programme », attribuée au général de Gaulle. En effet, le « programme » est vaste, vu les grands défis de politique étrangère et de défense commune de l’UE, nombreux et complexes, entremêlés, de surcroît, avec les intérêts euratlantiques dans le creuset de l’OTAN (organisation, du reste, en voie d’élargissement fonctionnel et géographique de ses champs d’action) et « bousculés » par de fortes pressions de primauté de l’OTAN des deux côtés de l’Atlantique (provenant, notamment, des États-Unis et des pays de la composante Est-européenne de l’UE), défis que même l’UE, pourtant de forte institutionnalisation, aux pouvoirs supranationaux et aux assises d’union économique et monétaire, n’a pas su ou pu relever. En somme, la grande hétérogénéité socioéconomique et politique des Vingt-Sept, énormément accentuée dans cette vaste constellation, spontanée et hétéroclite, des 44 pays de la CPE, le déficit d’institutionnalisation du forum créé et ses sérieux chevauchements, déjà mentionnés (de membership et de champs d’action), avec d’autres enceintes risquent, malheureusement, de « plomber », pour une troisième fois (CPE des années 50, Confédération européenne de 1989, CPE de 2022), l’entreprise intégrative de CPE.
In fine, il nous paraît évident, après 7 décennies d’intégration européenne, que le refus constant et, croyons-nous, irréversible, de fédéralisation politique de l’UE, qui s’avance, d’ici la fin de la décennie, vers une cohorte de plus d’une trentaine de membres, de surcroît, en quête de prestations plutôt que de réalisations de renforcement institutionnel et d’unification identitaire, ne permettra pas aux Européens de promouvoir, par une fuite en avant, celle de la création de constellations périphériques du type de l’actuelle CPE, conceptuellement optimisées par le recours à la notion de cercles concentriques, l’unité du Vieux Continent.
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3
