Panayotis Soldatos, le mercredi 30 mars 2016
Les crises qui secouent l'UE, depuis bientôt une dizaine d'années, trouvent, aujourd'hui, leur point culminant, tout particulièrement, dans la «déliquescence» socio-économique de plusieurs membres de la zone euro, le regain de «nationalisme de forteresse» face aux vagues migratoires, le «détricotage» de la construction européenne «offert» aux Britanniques (entente que l'on aurait intérêt à considérer comme un «gentlemen's agreement», plutôt que de feindre d'y voir un texte juridiquement contraignant, triste aveu de violation des traités, faute de mise en uvre d'une procédure de révision). Or, tantôt par optimisme abreuvé dans l'illusion, tantôt par velléité à la merci de la procrastination, on entonne le refrain fort connu, jadis fondé mais, aujourd'hui, relevant du domaine de la consolation, «l'Europe n'a progressé que grâce aux crises» et on s'entête ainsi à ignorer les sources structurelles profondes de ces crises en chaîne. Pour nous, il devient, en effet, évident (et c'est l'objectif de cette réflexion) que le projet européen ne pourra pas avancer, voire régressera, compte tenu de ses carences structurelles dont les principales sont : l'asymétrie croissante, source d'hétérogénéité, dans le développement économique des partenaires, résultat de l'élargissement vers le Sud, le Centre et l'Est européens(A); l'incompatibilité d'élites politiques nationales, cohabitant dans l'Union, percolant, par la voie du discours politique, vers les populations (B). Par conséquent, il serait temps de changer de refrain et d'affirmer, par une action de refondation, que seule une Europe de «ceux qui veulent et peuvent» pourrait reprendre le flambeau de la fédéralisation du système intégratif : dans une économie moderne et globalisée, espérer le sursaut volontariste pour «plus d'Europe», malgré ces carences structurelles, serait condamner le rêve européen d'unification socio-économique et politique du Continent à s'évanouir dans les nues de la procrastination, de la paralysie, de l'erreur historique (C).
A.- Une hétérogénéité économique paralysante
La théorie néo-fonctionnaliste et la pratique des intégrations économiques internationales insistent sur la «symétrie de développement économique» (et non pas nécessairement «de taille» PNB etc.) des partenaires, condition favorable d'amorce d'une progression réussie du processus intégratif vers l'union économique complète. Or, les Communautés européennes, d'abord, l'UE, par la suite, pour des raisons relevant davantage de la velléité politique que de la rationalité économique, ont, de surcroît dans un laxisme prononcé de contrôle des critères d'élargissement, stipulés dans les traités, et dans une fuite en avant, admis des pays du Sud, du Centre et de l'Est européens dont l'économie ne présentait pas les conditions (entre autres, et surtout : niveau de production, de compétitivité, de santé des finances publiques, de capacité-cohérence institutionnelle-décisionnelle, étatique et sous-étatique) requises à la fois pour une participation à la libéralisation du marché commun européen et pour une capacité d'application-respect des politiques socio-économiques communes y greffées. Ce dérapage d'inclusion de «ceux qui voulaient, mais ne pouvaient pas» (en termes économiques et, parfois, d'orientation politique) s'est aggravé lors de la création de la zone euro : on a, alors, accepté d'inverser l'ordre d'agencement et d'établir l'union monétaire avant qu'une union économique complète n'ait produit ses effets d'homogénéisation d'économies asymétriques, espérant déboucher sur cette homogénéisation par le filtre de critères de convergence, dits «critères de Maastricht» que l'on a, du reste, contrôlés, en amont, avec un certain laxisme (notamment sur le niveau de tolérance d'une dette extérieure ou de la nécessaire vérification approfondie des bilans budgétaires de l'État) et, par la suite, lors de l'admission dans la zone de nouveaux membres (le cas de la Grèce, d'une base de données de convergence peu transparente, voire contestable, en est un exemple).
Il en résulte, aujourd'hui, une double constellation d'États membres, celle des Vingt-huit de l'UE et des Dix-neuf de l'eurozone, aux traits d'hétérogénéité économique et monétaire profonde et aux sous-produits de dislocations socio-économiques, accentuées par la déliquescence des politiques macro-économiques de certains partenaires, à la fois incapables d'absorber les coûts des écarts de compétitivité et, souvent, en déficit de stabilité politique et de fonctionnement étatique rationnel. Dans un tel contexte et aussi longtemps que l'on n'aura pas le courage et la capacité politique de passer à une Europe à «géométrie variable», soit à plusieurs cercles, dont un réalisant la finalité politico-économique du projet européen (voir infra, rubrique C), l'UE et son eurozone continueront à présenter ce spectacle de désintégration lente mais certaine, à la satisfaction des europhobes, à la perplexité des velléitaires ou des protagonistes de la procrastination, au grand dam de ceux qui voudraient agir pour préserver le rêve de l'unité européenne.
B.- Une dramatique diminution du degré de compatibilité des élites politiques, par rapport au socle initial commun de valeurs politiques et socio-économiques au sein des CE et de l'UE
Le lancement du processus d'intégration européenne des années cinquante fut diligenté, avec succès, grâce à la convergence des valeurs de construction sociétale de la Démocratie chrétienne, progressivement étendue à des segments nationaux compatibles de la social-démocratie, autour du projet de Jean Monnet; le couple franco-allemand en gestation, y a, par ailleurs, trouvé, progressivement, son rôle de moteur du système intégratif. Or, aujourd'hui, le paysage politique de l'UE est fort hétéroclite, en «couplage» avec une hétérogénéité économique : montée constante et croissante de forces politiques situées aux deux extrémités de l'éventail -- à un moment où l'on croyait le clivage gauche-droite obsolète ou, au moins, en obsolescence --, forces qui remettent en question le socle initial et fondamental des valeurs politiques et socio-économiques des CE et de l'UE; incapacité de rôle directionnel du couple franco-allemand, suite au «décrochage» socio-économique et politique de la France, malgré la rhétorique française sur sa permanence (les récents Conseils européens, sur le dossier économique grec, sur les migrants, sur la relation avec la Turquie, ont souligné l'absence de projet franco-allemand, malgré les précautions oratoires françaises et nonobstant les rencontres préalables Merkel-Hollande); gouvernements nationaux en rupture avec certaines valeurs fondamentales d' un État de droit (cas, par exemple, de la Hongrie et de la Pologne) ou par rapport au modèle socio-économique et politique de l'Union (cas de la Grèce d'aujourd'hui, et, encore que de façon plus timide, de l'Espagne et du Portugal); fréquents cycles électoraux quantitativement ( à 28 membres, avec aussi des élections d'unités fédérées et régionales) et qualitativement (dans cette hétérogénéité de valeurs socio-politiques) disparates, aux tendances «tous azimuts», aux résultats de morcellement des forces politiques et de concassage sociétal; consensus sociétaux fragilisés sur le plan national et instabilités gouvernementales afférentes; frilosité des principales forces politiques au PE sur les dossiers britannique, grec, hongrois, polonais, turc, pour n'en mentionner que les principaux de notre actualité.
Aussi, remet-on en question les fondamentaux des traités signés et des valeurs y consignées (les uns parlent d'austérité, les autres de discipline macro-économique; les uns préconisent l'union politique, les autres s' alignent sur le protectionnisme souverainisme; les uns défendent les valeurs démocratiques, les autres sont prêts à les mettre en veilleuse, dans des domaines essentiels d'un État de droit (tolérance devant les violations des droits de l'homme en Turquie; dérapages en matière d'état de droit en Pologne et en Hongrie etc.). Devant cette implosion et les fissures-fragilités en résultant, l'attentisme, la procrastination, les comportements de «cavalier seul», la tolérance complice menacent sérieusement le projet européen et il devient impératif et urgent de chercher, après tant d'années de procrastination et de laxisme, une autre voie pour préserver un «noyau», sinon dur au moins résistant, de forces pro-européennes, dans une nouvelle configuration-structuration de système politico-institutionnel et socio-économique au sein du Continent.
C.- L'urgence de ne pas se résigner au glissement vers l'UE «à la carte» et lui préférer une «géométrie variable» de l'Europe, compatible avec la création d'un cercle distinct, de «noyau dur» d'union économique et monétaire à gouvernance politique
La compréhension d'une nouvelle configuration-structuration de l'intégration européenne impose ici le préalable d'une conceptualisation de ses composantes, ceci d'autant plus que le langage, souvent employé, a tendance à les confondre plutôt qu'à les distinguer.
- Initialement, on connaissait, au sein des Communautés européennes (comme, plus tard, de l'UE), une Europe temporairement «à plusieurs vitesses» : des périodes transitoires, lors de l'adhésion de nouveaux pays membres, nécessaires pour leur meilleure adaptation aux conditions de l'ouverture socio-économique des frontières, s'établissaient. Mais, on n'était pas dans une configuration d'Europe «à la carte» : tous acceptaient, «in fine» l'acquis communautaire, mais les nouveaux adhérents bénéficiaient d'une période d'adaptation progressive.
- Cela dit, les CE et l'UE, qui n'ont jamais accepté la formule d'une zone d'intégration «à la carte», pressées par des pays en négociation d'adhésion ou lors de révisions des traités, se sont résignées à leur offrir des dérogations, leur permettant de ne pas participer à certains champs d'intégration, mais toujours dans un régime d'exception; car, il n'était pas question d'autoriser la «participation sélective», soit le choix, par quelques-uns, «ad nutum», de certaines seulement composantes du faisceau des domaines intégrés de la CE/UE. En somme, il s'agissait d'«accommodements» d'exception, les quelques dérogations concédées demeurant limitées par rapport à l'ampleur quantitative et qualitative des champs communs d'intégration. Or, aujourd'hui, dans l'UE des Vingt-huit, les dérogations accumulées par les uns et par les autres, bien que limitées par rapport à l'ensemble des droits souverains mis en commun au sein du système européen intégré (de l'UE), créent une mouvance de «détricotage» (le récent cas d'«accommodement» des Britanniques accentue ce phénomène), pouvant, à la longue, par l'accroissement du nombre des États membres bénéficiaires et la multiplication des dérogations, rompre l'équilibre actuel, favorable au corpus des champs intégrés par rapport aux domaines qui en sont exemptés, et conduire, à terme, à une sorte d'Europe «à la carte», à la cohésion intégrative et à la rationalité économique fort réduites, avec, de surcroît, un fonctionnement institutionnel- décisionnel complexe, voire chaotique.
- Dans cet ordre d'idées, en matière de combinaisons-configurations intégratives, et afin de pouvoir endiguer ce glissement, une Europe «à géométrie variable» constituerait une formule de protection du projet intégratif européen, tel que défini par ses pères fondateurs et tel qu'exigé pour faire face aux défis sociétaux du présent siècle. Il s'agirait, en effet, d'envisager que certains partenaires de l'Union, ceux qui à la fois «veulent et peuvent», aillent plus loin dans leur intégration, sans restrictions de champ, ni possibilité de blocage par les institutions européennes actuelles (nous avons constaté, dans le tout récent accord d'«accommodement» avec le Royaume-Uni, la tentative du gouvernement britannique d'asseoir un certain droit de regard sur l'évolution de l'eurozone, sans y participer, tentative qui n'a, toutefois, abouti qu'à une formule «soft» dans les conclusions du Conseil européen des 18-19 février 2016.
Certes, les «coopérations renforcées existent» comme régime dans les traités, mais elles connaissent des limites «ratione materiae» et demeurent soumises à des règles d'autorisation de la part des institutions européennes. Certes, la zone euro représente une forme d'intégration plus poussée au sein de l'UE, mais elle est déjà fort hétérogène et risque de le rester sur le long terme, dans la mesure où une partie de ses membres n'a pas les ressorts de compétitivité économique et de capacité institutionnelle pour suivre-respecter le rythme et les conditions d'homogénéisation et de symétrie socio-économique requises dans la voie d'une union économique et monétaire complète.
Dès lors, un nouveau cercle, de «noyau dur», restreint, fortement intégré et fondé sur un nouveau traité, s'impose, pour épargner aux pays qui «veulent et peuvent» se fédéraliser sur le plan économico-politique une dilution dans les eaux stagnantes de l'Europe des Vingt-huit et leur permettre ainsi la progression accélérée vers une intégration sans cesse plus étroite (notamment, dans le champ bancaire-financier, fiscal, énergétique, social, politique), celle d'une union économique et monétaire complète, dotée d'une gouvernance d'union politique.
Dans cette optique de configuration intégrative européenne, nous trouverions plusieurs cercles, non pas concentriques mais en intersection, soit: le cercle du «noyau dur» d' union économique et monétaire complète, avec une réelle gouvernance politique; le cercle de ceux qui souhaitent se limiter à une zone économico-commerciale de flux (marché unique), avec une participation pleine et entière à des institutions communes (modèle de l'UE); le cercle de ceux qui s'intéressent au marché unique sans adhésion à son cadre institutionnel (modèle de l'Espace économique européen); le cercle, enfin, de ceux qui, par des accords économico-commerciaux bilatéraux, d'ordre général ou très sectoriel, participeraient à certains niveaux d'intégration économique de l'UE.
Force nous est, toutefois, de reconnaître, en terminant, que ce schéma d'un «noyau dur» d'Europe fédérale, en intersection avec les autres cercles intégratifs de l'Europe, présuppose un acte volontariste fort et de clairvoyance innovante que l'état actuel du leadership européen et national et les opinions publiques réfractaires ou en confusion d'orientation, dans une atmosphère de démagogie europhobe, de penchants eurosceptiques ou, encore, d' «aboulie» de procrastination, ne sauraient initier et épauler. Et pourtant, le temps qui passe ne travaille pas en faveur d'une telle fédéralisation et, dès lors, ce rendez-vous avec l'histoire ne pourrait se reporter indéfiniment. Il faudrait, en effet, mobiliser rapidement toute la lucidité-maturité des élites et des populations (même en petit nombre d'États) qui «veulent et peuvent» faire ce saut de fédéralisation, dans un mouvement de refondation. Ce dilemme entre la marche d'un pas soutenu vers l'union sans cesse plus étroite de l'Europe et le maintien du «statu quo», antichambre de la désintégration, a fortement préoccupé Jean Monnet dans les moments difficiles de son aventure européenne vers l'intégration du Continent et sa réponse demeure, aujourd'hui, de grande actualité : «certes, disait-il, l'entreprise où nous sommes engagés pose des questions nombreuses. Mais la plupart de ces questions se poseraient en tout état de cause et se résoudraient d'elles-mêmes, dans le désordre et à notre détriment. Si nous ne faisons rien, le destin se chargera de régler contre nous nos difficultés actuelles» (Mémoires).
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin Lyon 3
