L'espoir
La bonne gouvernance a fait son apparition chez les bailleurs de fonds au milieu des années quatre-vingt. Elle visait à améliorer l'efficacité des prêts internationaux en assignant aux bénéficiaires des caps de référence pour leur mise en uvre. De bonnes pratiques, telles que la participation des parties prenantes à l'élaboration des décisions collectives, la traçabilité systématique des opérations et l'audit par des parties tierces ont ainsi pu se diffuser. Contrastant avec l'échec des deux décennies du développement qui avaient précédé son introduction, établissant des liens étroits entre le droit, le crédit, le développement et la société civile, la bonne gouvernance a favorisé le décollage de nombreux pays en voie de développement.
Dans les années 2000, les leaders européens ont tenté d'introduire ces principes à l'intérieur de l'Union européenne (UE). Face aux défis de la globalisation, ils ont fixés plusieurs caps ambitieux pour redéployer le développement de l'UE. Les Etats membres se sont engagés à renforcer la propriété intellectuelle (1), à recourir à une « méthode ouverte de coordination » pour améliorer la mise en uvre des politiques publiques et à organiser un « suivi efficace » des progrès réalisés (2). Le programme mieux légiférer a été mis en uvre pour réduire les coûts et les obstacles à l'innovation.
La croissance attendue n'a pas été au rendez-vous. La bonne gouvernance imposait aux Etats membres de tenir les caps sur lesquels ils s'étaient engagés. La grande récession que traverse l'Union européenne est pour une part déterminante le résultat du manque de rigueur et de courage des gouvernements.
Le cap recherche & développement
Réuni à Lisbonne les 23 et 24 mars 2000, le Conseil des ministres européen a prévu que la décennie connaîtrait un « formidable bouleversement induit par la mondialisation et les défis de la nouvelle économie de la connaissance ». Pour y faire face, les Etats membres ont décidé de devenir l'économie de la connaissance la plus dynamique du monde, « capable d'une croissance économique durable accompagnée d'emplois plus nombreux et de meilleure qualité et d'une plus grande cohésion sociale » (3).
Cette stratégie exigeait que les Etat membres investissent chaque année 3% de leur produit intérieur brut en R&D. Les dirigeants européens estimaient que cet investissement allait permettre à l'UE d'acquérir ou de conserver les clés du développement économique mondial. La croissance annuelle serait supérieure durant chaque année de la décennie à 3 % du PIB.
En octobre 2010, tout en réaffirmant la pertinence de l'objectif de Lisbonne, la Commission a reconnu l'insuffisance manifeste de presque tous les Etats membres dans la tenue de ce cap (1,85% seulement de R&D réalisée en moyenne) (4). Face à l'effort notable de R&D des autres espaces économiques, cette insuffisance prolongée s'est traduite par une récession économique grave. En 2012, la croissance européenne a été proche de 0 ; soit une perte 360 milliards d'euros par rapport aux prévisions.
Le cap cohérence de l'offre
D'autres mesures importantes ont été prises par ailleurs pour renforcer la cohérence de l'offre européenne sur le marché mondial. L'avenir économique de l'Europe est le développement de la société d'information. 8 emplois nouveaux de l'UE sur 10 sont créés dans le secteur tertiaire.
Plusieurs directives ont été prises pour réduire les disparités du marché et favoriser l'apparition d'une offre tertiaire cohérente et compétitive. Elles n'ont eu que des effets limités jusqu'à présent car, suivant les mauvaises habitudes contractées antérieurement, les Etats membres n'ont pas transposé ces directives avec la rigueur nécessaire pour atteindre les caps sur lesquels ils s'étaient engagés - d'après le rapport publié par la Commission européenne en 2010, on sait que la base de données des poursuites engagées pour infraction à la loi communautaire recensait 2100 actions en cours contre les Etats membres (5).
Afin d'améliorer l'efficacité des processus, la directive sur les services avait créé en 2006 une nouvelle procédure plaçant le citoyen au centre de l'évaluation de sa mise en uvre. Du fait de la mauvaise volonté des Etats membres, l'expérience de l'évaluation mutuelle a tourné court, même si l'échec est passé inaperçu. Sur les 200 millions de citoyens directement intéressés par le changement, seuls 79 ont participé à l'évaluation mutuelle (6).
Selon une étude scientifique parue aux éditions Springer « tous les États membres étaient tenus de signaler à la Commission européenne les mesures prises pour transposer les articles de directive sur les services ... (la soi-disant « auto-évaluation ») ... Les documents fournis à l'UE donnaient des informations détaillées en vue d'expliquer pourquoi les anciennes réglementations nationales administratives relatives à la fourniture de services dans le cadre de la directive sur les services avaient été maintenues et comment ce maintien se justifiait, soit par le recours à des motivations diverses, soit par des exceptions (prétendument) prévues par la directive sur les services. » (7)
D'après les progrès réalisés, la croissance supplémentaire générée pour le PIB européen par l'implémentation de cette directive sera de l'ordre de 0,8% au cours des 5 à 10 années qui viennent. Selon le Commissaire au marché intérieur, ce rythme pourrait être porté à 2,6% si les Etats Membres ouvraient effectivement l'accès des services concernés par l'application de cette directive (8).
La perte engendrée par la mal gouvernance dans le secteur des services représenterait donc en 2012, au titre de cette seule directive, 216 milliards d'euros. Autrement dit, le succès de l'évaluation mutuelle aurait probablement permis de limiter sensiblement l'impact de la crise.
Le cap développement durable
L'UE a créé des régulations avancées pour protéger la planète. Ces régulations ont eu pour effet de réduire effectivement la part non renouvelable de ses consommations et non recyclable de ses rejets. L'UE a acquis un leadership mondial en ce domaine. Toutefois, cet avantage pour la balance des paiements a été fortement sous-exploité.
L'article 9 de la directive 2010/31/CE stipule, par exemple, que "d'ici au 31 décembre 2020, tous les nouveaux bâtiments sont construits à consommation d'énergie quasi nulle". Ceci suppose un gigantesque effort en faveur de la recherche, de l'investissement, de la formation et de l'emploi dans le secteur de la construction. Au moment où une réponse puissante à cette « demande par la loi » était nécessaire, plusieurs Etats membres ont levé le pied. Faute d'une protection suffisante de la propriété intellectuelle, le secteur privé n'a pas pu prendre le relais.
C'est ainsi que le bâtiment, qui représente plus de 9% du PIB européen (9), est entré en crise. La croissance de 6% prévue pour le secteur n'a pas été réalisée. Les pertes de mal gouvernance, pour cette seule directive, seront d'au moins 60 milliards d'euros en 2012. L'avantage à l'export que devaient acquérir les entreprises européennes risque d'être compromis à l'avenir si la situation se poursuit. Les économies d'énergie prévue en 2020 n'atteindront probablement pas le niveau espéré.
Etant données les centaines de directives qui sont mal implémentées, le potentiel de croissance et d'emplois en jachère est, au total, considérable. S'y ajoutent encore les milliards de pertes entraînés par la crise de l'euro et les politiques d'austérité qui dominent aujourd'hui la scène économique.
Le modèle
Contrairement à ce qu'on entend souvent dire, la grande récession européenne n'est pas le fruit d'assauts venus de l'extérieur. La Suède, qui avait investi dans la R&D conformément aux prescriptions de Lisbonne, connaissait encore un taux de croissance de 3,9% en 2010. Réunis, les chiffres ci-dessus montrent à quel point la cause principale de la crise réside dans la mauvaise gouvernance des Etats membres. Il est vain d'attendre, dans ces conditions, un remède qui viendrait d'une soi-disant reprise mondiale. De même, comme on l'a vu en Grèce, en Espagne et au Portugal, les politiques d'austérité aveugle ne font qu'aggraver les choses.
Pour exploiter efficacement le potentiel de la bonne gouvernance, trois réformes méritent d'être conjuguées. Il convient premièrement d'améliorer le caractère attractif de la R&D. Pour ce faire la protection des savoir-faire doit être renforcée. Ainsi la rentabilité des investissements sera accrue de telle sorte que les capitaux privés puissent être mobilisés pour assurer son financement. Parallèlement, une politique de maîtrise des délocalisations pourra alors être menée en prenant appui sur la protection renforcée du patrimoine technologique européen.
Deuxièmement, il y a lieu de mettre en place tous les moyens nécessaires pour développer une évaluation mutuelle indépendante. L'évaluation des politiques publiques ne peut pas être sous le contrôle des Etats membres. Pour ce faire, l'UE doit placer le citoyen au centre du marché unique en dotant les parties intéressées des outils nécessaires à l'évaluation mutuelle des transpositions, la réduction des charges publiques excessives et à la convergence des implémentations vers les meilleures pratiques.
Troisièmement, Il faut que la participation des parties prenantes acquière la même importance au plan national qu'au plan européen. Pour cela, la carrière des transposeurs chargés de conduire l'implémentation des régulations européennes doit être valorisée. Il est nécessaire, en particulier, qu'ils reçoivent une formation appropriée pour appliquer le changement arrêté de concert par les Etats membres et animer les groupes de parties prenantes à cette fin. La certification par des référents habilités doit systématiquement garantir la qualité des transpositions.
Suivant ce modèle, l'UE réunira les conditions nécessaires pour que ses milliards soient dépensés avec une plus grande rigueur. Les gouvernements placeront un Jean Monnet à la tête de chaque navire-directive. L'évaluation mutuelle lui fournira les cartes pour prendre les routes qui convergent vers les meilleures pratiques. Les armateurs financeront les investissements nécessaires pour l'implémentation. Les parties prenantes fourniront les équipages pour atteindre les ports convenus par les Etats membres, aux dates décidées par eux.
(1) Une stratégie d'innovation - http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/eu2020/growth_and_jobs/i23035_fr.htm
(2) Conseil européen de Lisbonne http://consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm
(3) http://consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm
(4) http://www.usinenouvelle.com/article/l-europe-vise-toujours-3-du-pib-en-r-d.N139326
(5) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0588:FIN:EN:PDF
(6) http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/services_directive_en.htm
(7) Stelkens, Weiss et Mirshberger, The Implementation of the EU Services Directive, Springer 2012 p. 5
(8) http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/587&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en
(9) http://www.euractiv.fr/entreprises-et-emploi/marche-interieur-entreprisesarticlebruxelles-veut-moins-bureaucratie-dans-etats-membres-002137-2093.html
Alain Souloumiac est expert législatif auprès de l'Union européenne
