Les cacophonies au sein du Conseil européen des 7-8 février 2013 sur la question du budget européen et de son cadre financier pluriannuel, avec un accord in extremis et a minima (recul par rapport au précédent et enlisement dans les spécificités nationales, sans égard à l'intérêt «communautaire») qui n'augure rien de très prometteur pour le déploiement efficace (interne et international) de l'Union européenne dans les prochaines années, s'ajoutent à l'incapacité de cette institution d'établir, en décembre dernier, une feuille de route pour l'union politique : à cet égard, malgré la relance, tout au long de l'année 2012, du débat sur un fédéralisme européen, dans le cadre de la recherche d'une gouvernance institutionnelle-décisionnelle efficace de la zone euro, avec les encouragements du leadership de l'Union européenne (notamment des présidents du Conseil européen, de la Commission, de la BCE et de l'Eurogroupe) et de certains dirigeants nationaux, la Chancelière allemande Angela Merkel en tête, le Conseil européen des 13-14 décembre 2012 a reporté les espoirs d'une fédéralisation de l'Europe à une période ultérieure, à l'horizon de 2014 pour les plus optimistes, sine die, voire aux calendes grecques, pour les pessimistes et, dirions-nous, réalistes. Cette valse-hésitation n'est pas de date récente, puisqu' elle introduit et accompagne le processus de construction européenne dès sa naissance: la dernière Grande Guerre et la grave crise socio-économique qui s'en est suivie ont agi comme révélateurs des insuffisances, voire de l'obsolescence des souverainetés nationales, tandis que les périodes de croissance et de prospérité durant la vie de la CE/UE ont obscurci l'horizon de l'unification politique, se contentant des progrès de l'intégration économique. Derrière cette réalité événementielle et, en sous-produit, les attitudes et comportements en découlant au niveau des élites et des populations, se cache un conflit permanent devant le choix «souveraineté nationale ou souveraineté fédérale européenne», tantôt mû par une réalité poussant au-delà de l'État-nation, tantôt égaré devant la persistance d'une idéologie souverainiste qui fait fi à la perméabilisation socio-économique des frontières étatiques et à l'impuissance fonctionnelle des États européens dans une économie globalisée.
1- La Seconde Guerre mondiale avait, pour quelques années, donné un certain avantage aux fédéralistes européens. En effet, deux Grandes Guerres dans une moitié de siècle, précédées par d'incessants conflits, ont permis d'attribuer cette réalité conflictuelle aux querelles de souveraineté : souveraineté de frontières, souverainisme d'élites politiques et de populations conditionnées par un discours national, voire nationaliste; du même souffle, elles ont fini par détruire de nombreux ingrédients fonctionnels de cette souveraineté nationale et, notamment, sa capacité de répondre aux besoins fondamentaux des populations concernées, tels que la sécurité et le bien-être matériel. Aussi, a-t-on cru, pour un court moment, que les sociétés nationales étaient prêtes à aller au-delà de l'État-nation vers un fédéralisme européen, pour vite réaliser, toutefois, que les populations, «travaillées» par une longue période à la fois d'expérience nationale souveraine et de discours idéologique afférent, ne seraient pas au rendez-vous de ce fédéralisme et qu'il fallait y voir ce dernier comme l'aboutissement d'un processus, long et ardu, à enclencher par une construction graduelle-étapiste, celle préconisée alors par Jean Monnet, passant, d'abord, par l'intégration économique du Continent, pour aboutir, dans une optique pragmatique d'expériences intégratives utilitaires et aux forts encadrements institutionnels, à l'obsolescence de l'attachement à la souveraineté nationale et ainsi à l'Europe politique : l'intégration socio-économique, d'abord, par une intégration juridico-institutionnelle et en vue d'une unification politique.
Or, ce pragmatisme de projet évolutif vers l'intégration politique fut, le constatons-nous aujourd'hui, victime de son propre succès : n'ayant pu entamer que fort partiellement les souverainetés nationales, dans un «pool de droits souverains», réel mais limité, créé par les Communautés européennes des années 50 et, ultérieurement, par l'Union européenne des années 90 et celle élargie et quelque peu approfondie du traité de Lisbonne, et ayant même permis aux États membres de vivre pendant une autre moitié de siècle sans guerres et avec une prospérité retrouvée et élargie, on a fait croire aux élites et populations d'un nombre croissant de pays que l'union économique elliptique, en partie complétée par une union monétaire, celle de la zone euro, pourrait devenir la finalité de ce système intégratif, au sein duquel on aurait à la fois la paix-prospérité et des systèmes nationaux conservant une importante part, qualitativement et quantitativement, de leurs droits souverains.
Cette dernière orientation économique de l'intégration européenne, privilégiant l'institutionnel à un niveau davantage intergouvernemental, s'installe, désormais, chez une bonne partie des élites dirigeantes, qui pensent pouvoir, de la sorte, conserver d'importants attributs de souveraineté, tout en bénéficiant de l'ouverture des frontières économiques, et frustrer ainsi dans leurs espoirs les fédéralistes-étapistes, qui considèrent que la perforation-obsolescence progressive des frontières économiques entraînera, nécessairement, la disparition des frontières politiques. Comment donc trancher ces positions d'argument controversé? Nous tenterons d'y répondre dans ce qui suit.
2- Nous restons convaincu que, s'il est vrai que les deux Grandes Guerres furent le déterminant le plus puissant dans la mouvance vers les limitations-transferts-mises en communs de droits souverains, spécifiquement au niveau de la CE/UE, aujourd'hui, ce sont les nouveaux défis d'un développement socio-économique et technologique compétitif qui rendent cette logique intégrative encore plus pressante et qui rappellent aux Européens l'incontournable impératif d'une union politique.
a.- La globalisation de l'économie, conduisant, par la libéralisation progressive des échanges (des biens, des services, des capitaux et du savoir), à la perforation des frontières économiques nationales et, par la transnationalisation des entreprises, à l'impuissance relative des politiques macro-économiques du seul cadre national, impose la constitution d'ensembles régionaux internationaux d'ordre économico-politique, capables de soutenir la concurrence ainsi accrue, de maîtriser les flux économiques libéralisés et accélérés, de profiter de politiques macro-économiques communes : l'UE constitue un tel ensemble et ses ambitions dans la voie de l'union économique et monétaire et vers l'union politique pointent dans la bonne direction face à globalisation.
b.- Le nombre, toutefois, de partenaires, de plus en plus élevé, dans cette grande UE, du reste en voie constante d'élargissement, ne lui permettrait pas, sur un plan de rationalité-fonctionnalité, de prendre les décisions cohérentes, efficaces et durables d'union économique et monétaire par un schéma à prédominance toujours intergouvernementale. Bien au contraire, les impératifs d'homogénéisation maximale des intérêts des membres, de rapidité-équité-efficacité d'élaboration, de mise en uvre et de respect des règles communes exigent une approche d'intégration politique, avec un centre de gouvernance superposé et contraignant, qui s'éloigne de la cacophonie du dénominateur le plus bas des souverainetés en conflit et qui dispose de pouvoirs publics décidant au nom de et pour toutes les populations concernées.
c.- De surcroît, dans une démocratie une telle gouvernance superposée exige la légitimité de ses institutions et devrait, dès lors, conduire à un législatif élu et un vrai exécutif sans déficit démocratique.
d.- Dans le contexte mondial d'aujourd'hui, celui des grandes puissances et des puissances émergentes, qui disposent d'une gouvernance dans un cadre d'union politique, voire étatique, l'UE reste hypothéquée par les atermoiements des tractations intergouvernementales et des négociations quasi-diplomatiques en Conseil européen, par le retour croissant des parlements nationaux dans un système qui, ayant fait, dans les années 70, le choix d'un Parlement européen élu au suffrage universel direct, hésite à lui conférer tous les pouvoir de décision et de contrôle de la gouvernance économique au sein d'une union économique et monétaire aux besoins de parachèvement. Aussi n'est-elle pas en mesure de rationaliser ses politiques, de concurrencer les États-Unis, les nouvelles grandes économies, de plus en plus colossales (Chine, Inde) et les puissances émergentes, tous pays épaulés par des pouvoirs publics centraux, qui parlent avec moins de cacophonies sur le plan international, sur le plan des relations bilatérales et au sein des organisations internationales de structurations économiques et d'alliances géopolitiques. Comme résultat, la paralysie et le déclin, surtout en courbe démographique européenne descendante, menacent le Vieux Continent et risquent de le priver des avantages d'un effort soutenu d'intégration économique de plus de soixante ans.
Taire ces réalités au niveau d'élites nationales, tantôt flirtant avec l'idéologie souverainiste, tantôt frappées de procrastination volontaire pour éviter l'union politique, complément et aboutissement incontournable de l'union économique et monétaire, serait plonger l'Europe dans la paralysie, la dérive libre-échangiste, le déclin économique, le déclassement international.
Face à cette réalité que l'on essaie souvent, dans certains milieux nationaux, d'obscurcir, quelle est la radioscopie des positions et volontés politiques ? Nous le verrons-ci-après, sans complaisance et sans l'optimisme de l'illusion, afin que le leadership national et européen tranche l'argument controversé pour libérer ainsi les forces qui souhaitent s'inscrire sous l'enseigne de l'incontournable réalisme, celui de la construction d'une Europe politique avec ceux qui veulent et peuvent, en attendant ceux qui veulent et ne peuvent pas et en laissant au bord du chemin ceux qui peuvent mais ne veulent pas.
3- La finalité politique de la construction européenne a, comme nous le savons, connu un parcours difficile et, dès le milieu de 1965 et depuis, a suivi une trajectoire descendante, aux manifestations multiples et continues : l'attaque frontale du Général de Gaulle, en 1965, a affaibli, voire sacrifié l'élan supranational de la Commission Hallstein, fragilisé la méthode communautaire par le Compromis de Luxembourg, introduisant un de facto veto, hypothéqué la place de l'autorité supranationale, comme premier pas dans le long chemin d'une fédéralisation du système de la CE; l'adhésion du Royaume-Uni, en 1973, dans la foulée de cet affaiblissement, a accentué le courant eurosceptique, voire europhobe et, dès lors, éloigné la finalité politique de l'écran de la CE; d'autres adhésions, hâtives et laxistes, intervenues depuis, ont accentué l'hétérogénéité de la CE/UE et alourdi, avec aussi le facteur «nombre élargi de membres», ses mécanismes institutionnels-décisionnels, permettant des alliances de forces intergouvernementalistes et des régimes spéciaux de dérogations, tous ingrédients incompatibles avec une marche vers l'union politique; l'avènement timide du Conseil européen, en 1974 et, surtout, la «constitutionnalisation» de son statut et pouvoirs par le traité de Lisbonne renforcèrent le profil intergouvernemental de l'Union et l'ont, le constatons-nous aujourd'hui, inscrite dans les atermoiements des tractations politiques, plutôt que dans la transparence et la rationalité fonctionnelle de la supranationalité; le processus de renationalisation du système, avec la réintroduction progressive des parlements nationaux dans le système de l'Union, a accentué la courbe descendante de la finalité politique.
C'est ainsi que, aujourd'hui, la complémentarité d'élites politiques aux objectifs communs à l'origine de l'Europe des Six n'y existe plus à 27 membres et la finalité politique n'y est plus un ingrédient fondamental d'un socle commun d'objectifs intégratifs.
Et s'il est vrai que la crise dans la zone euro ait pu déclencher, au sommet de la crise, au niveau de certains dirigeants nationaux et européens, un discours de sursaut pour «plus d'Europe», soit pour une gouvernance économique appuyée sur une union politique, la trajectoire descendante de la finalité politique que nous venons de relater a vite fait, dès le Conseil européen des 13-14 décembre 2012, pour reporter le projet sine die (malgré certains souhaits pour sa reprise en 2014).
Dans cet ordre d'idées, à moins de suivre la chimère d'une union politique à 27 (et bientôt plus) membres, il convient d'enregistrer l'incontournable réalité que nous venons de décrire et, plutôt que de berner les populations dans le rêve illusoire d'un passage à l'union politique, retenir, avec réalisme, courage et clairvoyance l'option d'une Europe à cercles concentriques, constituant, à l'exemple de la zone euro et du Pacte budgétaire, mais en les dépassant, le premier noyau dur d'une union politique avec ceux qui, dans le court et moyen terme, veulent et peuvent lui donner naissance, et laissant dans un deuxième cercle ceux qui veulent mais ne peuvent pas, dans l'immédiat, en faire partie, pour des raisons socio-économiques (qui ne peuvent pas encore se joindre aux membres de la zone euro et se soumettre à toutes les exigences d'une union budgétaire-macroéconomique, fiscale, bancaire); un troisième cercle conviendrait aux eurosceptiques du Royaume-Uni et d'autres pays membres, celui de l'Europe à la carte (ces derniers s'inscriraient dans la catégorie que Jean Monnet décrivait dans ses Mémoires, de « ceux qui ne veulent rien entreprendre parce qu'ils ne sont pas assurés que les choses iront comme ils l'ont arrêté par avance, se condamnant à l'immobilité»).
Cette Union européenne à cercles concentriques (le discours du Président Hollande devant le Parlement européen, le 5 février dernier, semble s'orienter, par le biais des coopérations renforcées, vers cette idée de cercles), réalisant, dans son noyau-dur, l'union politique, ouverte et accueillante aux autres membres qui le voudraient et le pourraient, ne trahirait en rien une communauté intégrative, telle que la dessinait Jean Monnet à la fin de ses Mémoires et qui pourrait être celle d'une union politique d'un type nouveau. En effet, selon le père de la construction européenne, « [l]a communauté que nous avons créée n'a pas sa fin en elle-même. Elle est un processus de transformation qui continue celui de nos formes de vie nationale. [
].
Aujourd'hui, nos peuples doivent apprendre à vivre ensemble sous des règles et des institutions communes librement consenties, s'ils veulent atteindre les dimensions nécessaires à leur progrès et garder la maîtrise de leur destin. Les nations souveraines du passé ne sont plus le cadre où peuvent se résoudre les problèmes du présent. Et la Communauté elle-même n'est qu'une étape vers les formes d'organisation du monde de demain».
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et
titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin Lyon 3
