Depuis le début de la crise dans la zone euro, et de façon croissante, on assiste à un faisceau de décisions-actions de la branche intergouvernementale de l'Union européenne témoignant d'arythmies et d'opacité et trahissant, par ailleurs, son déficit démocratique : les phénomènes d'incohérence, de cacophonie, de confusion, de dystocie et de procrastination au sein du Conseil européen et de l'Eurogroupe, ayant atteint un point culminant lors de l'examen du cas chypriote, ainsi que les tentations de rôle directionnel traversant les positionnements de certains grands pays de l'Union se multiplient et suscitent les sévères critiques de l'observateur averti de la scène européenne, comme aussi d'une partie du leadership national et européen, sans, certes, oublier les fortes réactions des populations qui en subissent les conséquences.
À cet égard, outre les critiques acerbes dans la presse, générale et spécialisée, et les protestations de divers segments d'élites et de populations nationales, on observe que le Parlement européen, caisse de résonance en la matière, s'en prend, sous des angles d'attaque certes variables, avec une fréquence et une insistance croissantes, au bilan dysfonctionnel et au déficit démocratique de la gouvernance européenne, étendant même ses critiques à des membres de la Commission et à son président, ces derniers adoptant, toutefois, depuis un certain temps, un discours qui semble sensible aux critiques formulées en cette matière (penser, par exemple, aux récentes interventions du président Barroso et du vice-président Olli Rehn, à la recherche d'une nouvelle ligne médiane entre les politiques d'austérité et celles de croissance).
Personnellement, il nous est difficile d'enregistrer purement et simplement ces critiques à l'égard du Conseil européen et de l'Eurogroupe, pourtant sur le fond justifiées, sans inscrire, sur une autre colonne du bilan reproché, la responsabilité de tous ceux (Commission, Parlement européen, parlements nationaux, États membres (dirigeants et populations)) qui ont été profondément impliqués dans le processus de négociation-conclusion- ratification des diverses réformes constitutionnelles et ont ainsi activement établi ou passivement accepté une telle intergouvernementalisation du système de l'Union, conduisant à ces phénomènes de dystocie, d'opacité et de déficit démocratique et à leur sous-produit, les manifestations d'ambitions de rôle directionnel de certains États membres, se sentant obligés de parer à l'incurie institutionnelle et, simultanément, d'en tirer profit.
En effet, la radioscopie de ce dysfonctionnement révèle une double causalité : la dérive institutionnelle du système, souvent soulignée par ceux mêmes qui ont favorisé son avènement, surtout depuis le traité de Lisbonne (reprenant à son compte un schéma institutionnel tracé par le défunt traité établissant une Constitution pour l'Europe); la déliquescence macro-économique d'États membres et l'affaiblissement concomitant pour certains l'obsolescence -- du noyau dur de l'Union, essentiellement franco-allemand, dans un processus d'intégration européenne auquel la crise économique et financière, mondiale et européenne, fournit son décor déstabilisateur.
1° Sur le plan institutionnel, les critiques de l'apraxie ou, selon les cas, de l'incohérence dans l'action de la gouvernance européenne, surtout dans son expression intergouvernementale de Conseil européen, oublient que le dénominateur commun de la volonté politique issue de la Convention établissant une Constitution pour l'Europe et de la Conférence intergouvernementale pour son repêchage à Lisbonne était celui du renforcement du pilier de l'Europe des États, avec la «constitutionnalisation» d'un Conseil européen fort, avec une présidence stable et de durée, voué à la paralysie par la logique interétatique des consensus a minima, logique suivie, également, dans la pratique, par l'Eurogroupe. On a, en effet, accepté dans ces réformes constitutionnelles l'affaiblissement de la Commission dans ses rôles d'Exécutif et de son président dans sa vocation de leader de l'Union. On a ainsi amorcé, pour les grandes questions économiques de l'heure, un éloignement de la méthode supranationale, dite «communautaire», celle des décisions prises dans le triangle Commission-Conseil-Parlement européen, créant, de surcroît, devant l'incapacité de nouvelle révision des traités, des schémas «paracommunautaires», tels que le FESF, le MES, le Pacte budgétaire. Que l'on ne reproche donc pas à l'Union, en tant que modèle intégratif, son inefficacité, lorsque de grands États, suivis aussi par des coalitions d'autres partenaires, souvent aux motivations hétéroclites, ont bien imposé ces schémas de renationalisation du système, surtout autour du Conseil européen et de son président, d'une part, de l'Eurogroupe et de son président, d'autre part, sans, certes, oublier les sommets de la zone euro et son président, baignant, de la sorte, dans un intergouvernementalisme polyarchique.
Quant aux fortes tendances de désaffection de l'opinion publique européenne vis-à-vis de l'Union dans la crise -- désaffection que, de façon assez hypocrite, on regrette publiquement même dans les milieux souverainistes ou ceux de la déliquescence macro-économique nationale --, elles constituent le résultat de cette dérive intergouvernementale du système européen sous la pression des États qui le composent et de ces dérapages nationaux en politique macro-économique, plutôt qu'une responsabilité première dudit «pouvoir de Bruxelles».
2° Pour ce qui est de l'influence accrue de l'Allemagne dans les affaires de l'Union et de son rôle dans cette opacité de gouvernance, tant décriés, ils ne constituent, certes, pas le reflet d'une volonté de domination nourrie outre-Rhin, mais une traduction des réalités de déséquilibres multiples que d'autres facteurs et acteurs ont créées et que nous résumons ci-après :
a.- La longue incurie-déliquescence des élites politiques des pays en crise macro-économique et la socialisation de type clientéliste des attitudes-comportements de leurs populations, par l'attribution-obtention de privilèges sociétaux dépassant la capacité économique du système national, ont compromis, dans le schéma d'interdépendance intereuropéenne -- sans, en général, un brin de culpabilité --, la solidarité communautaire, dont on se réclame pourtant aujourd'hui, ainsi que la prospérité de l'ensemble de l'Union et de ses citoyens; elles ont même affecté, venons-nous de le souligner, la légitimité de l'intégration européenne et de son grand projet d'unification politique, les citoyens de l'Union, sous la démagogie de vastes segments de leurs élites dirigeantes, mettant le blâme pour leur appauvrissement, dans un contexte d'austérité, à l'Union, pendant que celle-ci demeure incapable de bien expliquer ses politiques, mêmes si elles sont incontournables et imposées par une déliquescence nationale à tous ces niveaux (gouvernants et gouvernés).
b.- Dans cette tourmente d'aveuglement, on n'arrive pas à comprendre ou, le plus souvent, à accepter la dure réalité de l'environnement européen et international : en l'absence de ressources budgétaires fédérales de la zone euro, ce sont les États européens les plus prospères qui deviennent les principaux bailleurs de fonds de sauvetage, l'Allemagne en tête, et qui se doivent, en vertu des règles de la rationalité économique et de la logique démocratique, de poser des conditions qui tiennent compte des limites objectives de leur capacité financière de prêteur, des exigences de légitimité de leurs institutions politiques et constitutionnelles, du seuil de «tolérance» (fiscale, sociale et politique) de leurs contribuables. Soulignons, du reste, ici, que les politiques d'assainissement macro-économique ne constituent pas une approche unilatérale allemande imposée aux autres, mais sont bien inscrites dans les traités et leurs actes de mise en oeuvre (penser, notamment, au traité de Maastricht, au Pacte de stabilité et de croissance, au Pacte budgétaire).
c.- Le «décrochage» français du couple franco-allemand, dû à la fois aux évolutions socio-politiques internes de la France et aux faiblesses structurelles de l'économie française, laisse à l'Allemagne la proéminence dans le groupe des prêteurs et dans l'établissement de leurs conditions, une Allemagne pourtant toujours désireuse, pour des raisons historico-politiques et d'efficacité, d'une action européenne en tandem avec la France et en osmose avec les autres partenaires européens (comme le disait le Président de la RFA, Joachim Gauck, dans un discours de février dernier «For us, more Europe means a European Germany» , Schloss Bellevue, 22 février 2013).
3° En somme, il est paradoxal de trouver, parmi les critiques les plus sévères du fonctionnement déficient et opaque des institutions européennes (en l'occurrence du Conseil européen et de l'Eurogroupe), un grand nombre d'acteurs individuels et institutionnels, nationaux et européens, qui, par leur appui aux et/ou acceptation des diverses réformes «constitutionnelles» de l'Union et des traités afférents, y ont grandement contribué ; de même, il est erroné et contre-productif pour le projet européen de pointer du doigt des velléités hégémoniques allemandes, au moment même où la principale voix forte, structurée et constante, surtout depuis les années 90, en faveur d'une Europe fédérale, nous vient de la RFA (penser, par exemple, à la proposition Lamers Schäuble , au projet fédéral de Joschka Fischer, à l'initiative du Ministre Westerwelle de créer un Groupe de réflexion sur l'avenir de l'Europe, dans une orientation de fédéralisation, aux positions de la Chancelière Merkel durant la seconde moitié de 2012 pour «plus d'Europe», voire pour son union politique).
4° Au terme de cette réflexion, il conviendrait de rappeler les propos prophétiques de Jean Monnet, prononcés à l'occasion de la création du Conseil européen dont il fut, d'ailleurs, le promoteur (bien que son idée initiale était celle d'un vrai gouvernement européen, idée édulcorée par les leaders des trois puissances majeures des Communautés européennes auxquels ils s'adressait, alors, en priorité, ceux de l'Allemagne, de la France et du Royaume-Uni, pour loger, par la suite, sous l'enseigne d'un gouvernement provisoire et aboutir à celle d'un Conseil européen) : «le Conseil européen, par son caractère d'instance suprême, était chargé de grandes chances et de risques en proportion». Constatons, aujourd'hui, que ce sont, malheureusement, «les risques» qui l'emportent.
Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et
Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin - Lyon 3
