La loi forme la part majeure de la demande économique totale. D'autant que s'y rattachent les nombreux standards auxquels se réfère la loi et qui contribuent à l'expression de la volonté générale. Face à la crise que traverse l'Europe, il appartient aux gouvernements de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les lois européennes soient mieux mises en oeuvre. Cet article se propose de décrire la place de la loi dans les économies modernes. Il s'efforcera de rechercher en conclusion pourquoi ce rôle est si rarement évoqué.
Histoire
L'importance dominante de la loi dans la demande économique totale n'est pas nouvelle. La cité antique d'Athènes, parmi d'autres, en porte témoignage. Après les terribles guerres qui viennent de secouer la cité, ses habitants voient s'ouvrir une ère nouvelle. Répondant aux souhaits du peuple, Périclès favorise l'expansion monétaire par l'exploitation des mines d'argent du mont Laurion. Il investit la richesse apportée par le commerce extérieur dans l'artisanat et dans de grands travaux. Le stratège protège l'accès au port du Pirée par des murs fortifiés. Plusieurs grands monuments sont construits et dédiés à la gloire de la ville. Il renouvelle totalement l'Acropole avec la création de l'entrée monumentale des Propylées et l'édification du Parthénon. Les grecs vivent ainsi une période de forte croissance. L'intelligence de la croissance par l'observation apparaît dans les lignes qu'écrira Xénophon quelques années plus tard dans l'Economique. Une bonne économie repose avant tout sur le réel : « Ce n'est point en en plantant selon nos besoins que nous obtiendrons de meilleures récoltes ; c'est en examinant ce que la nature aime produire
même en friche, elle indique encore sa nature. Si sa végétation naturelle est belle, elle vous donnera, bien cultivée de belles récoltes. »
L'origine de la croissance des grandes puissances, comme celle des États-Unis, résulte aussi de grands projets. Sous le régime libéral des Etats-Unis, le sénateur Thomas Hart Benton et le Congrès soutiennent fortement le projet de chemin de fer transcontinental et le télégraphe. Les relevés topographiques sont couverts par le budget public, avec l'aide du Secrétariat d'Etat à la Défense. En 1862, la loi sur le chemin de fer du Pacifique est adoptée par le Congrès (12 Stat. 489). Deux entreprises privées sont choisies pour construire les lignes ferroviaires : la Centrale Pacifique et la Union Pacific. D'immenses terrains sont fournis par les autorités publiques. Les différentes parties prenantes jouent un rôle majeur en apportant les financements nécessaires (Wall Street) et utilisent le savoir-faire européen pour construire les lignes : les ponts (Eiffel), les tunnels et les locomotives (Stourbridge Lion).
Le développement de l'informatique est aussi une retombée de la conquête spatiale voulue par le peuple américain en compétition avec l'URSS. Plus près de nous encore, pour lancer la révolution de l'Internet, Al Gore a présidé en 1989 une audition au Sénat afin d'explorer le potentiel d'une autoroute nationale de l'information. Les chercheurs ont démontré que le montant des revenus tirés des investissements pouvait rembourser les financements mobilisés pour la construction et le paramétrage des réseaux. En 1991 le Congrès vote le High Performance Computing Act qui va créer la base de la National Information Instrastructure (NII). Des milliards de dollars sont ainsi investis par les parties prenantes dans les infrastructures de réseaux et dans le gigantesque sillage des opportunités de croissance qui en découlent.
Dans l'histoire de l'Europe, la demande par la loi a souvent précédé celle des Etats-Unis dans le domaine des grandes infrastructures, avec les mêmes conséquences pour la croissance : réseaux ferrés, réseaux navigables, télécommunications, aéronautique... Elle est un élément clé dans la naissance de l'Union européenne (les économies d'échelle et la Nouvelle approche) et dans sa stratégie du XXIe siècle (l'économie de la connaissance et la Stratégie de Lisbonne).
Stratégie de Lisbonne
Avec la Nouvelle approche lancée en 1985, grâce au maillage serré des standards et de l'assurance qualité dont est dotée la Communauté européenne, les entreprises du vieux continent ont bénéficié d'importantes économies d'échelle. Elles sont également parvenues à organiser certaines cohérences dans leur offre internationale. Plusieurs millions d'emplois nouveaux ont ainsi été créés.
En mars 2000, lorsqu'ils ont adopté la stratégie de Lisbonne, les représentants des Chefs d'Etats et de Gouvernements européens avaient conscience de l'influence des directives sur la croissance. Face au monde global qui émergeait alors, l'Union européenne a lancé une série d'actions qui devaient permettre aux politiques nationales de converger vers une économie de la connaissance. Grâce à des caps choisis avec intelligence et grâce à un leadership en matière de recherche & développement, l'UE allait entraîner une croissance d'au moins 3% par an dans tous les Etats membres.
Les Etats membres n'ont pas mis en place les outils de coordination qui avaient été envisagés pour organiser cette convergence. Ils n'ont pas mis en uvre correctement les orientations de l'UE. Chacun a poursuivi ses objectifs particuliers - souvent en discordance avec ceux des autres Etats membres. Les grandes réformes de la propriété intellectuelle (droit d'auteur et droits dérivés). Les délocalisations se sont accélérées. Les objectifs fixés par Lisbonne n'ont pas été atteints.
Sous l'empire de la crise, les caps qui devaient former la grande force de cette demande par la loi ont été poursuivis avec moins de ferveur, particulièrement en matière d'environnement. La baisse a entraîné la baisse. On a feint d'oublier ces caps à long terme au profit de nécessités qui n'étaient pas immédiates. Le potentiel formidable de Lisbonne en matière de sécurité, de protection de l'environnement, de bien-être, de justice, des transports, de l'énergie, de communications ... est resté largement sous-exploité. La recherche développement ne s'est pas mobilisée à la hauteur des enjeux.
Le cap zéro énergie fournit une illustration de la valeur de cette politique de croissance par la loi. La directive 2010/31/CE vise non seulement à réduire considérablement la facture énergétique de l'Europe. Elle doit entièrement renouveler le secteur du bâtiment et augmenter fortement les exportations grâce au génie de l'isolation thermique. La réalisation d'un potentiel de croissance supérieur à 5 % de croissance annuel pour le bâtiment devait s'accompagner d'importants recrutements. Dans beaucoup d'Etats européens, ce potentiel est demeuré en jachère. En France, le secteur du bâtiment est en crise. Après avoir reculé de 1,2%, le taux d'activité va dégringoler de 3,5% en 2013.
Pourtant, d'autres Etats ont déployé de grands efforts pour appliquer la directive. En matière d'écoconstruction, les pays les plus avancés en Europe sont les pays scandinaves, l'Autriche et l'Allemagne. Ils ont commencé par appliquer cette politique aux constructions neuves comme le prévoit la directive. A présent, devant le succès des opérations, ils mettent l'accent sur la rénovation. L'Allemagne apparaît comme une pionnière. Elle a fait émerger une industrie de l'écoconstruction en développant des technologies de hautes performances, notamment pour l'étanchéité à l'air avec les maisons passives.
A la lumière de ces forces, et de ces faiblesses, il apparaît comme un devoir impérieux pour chaque Etat membre de faire le point en matière de transposition, d'observer et mesurer les écarts afin de combler le plus rapidement possible son déficit de croissance. Le choix des directives prioritaires devrait en découler, en prenant en compte le poids occupé par les secteurs concernés dans l'économie globale et leurs interactions avec les autres secteurs.
Déclaration de Cracovie
Comme l'ont souligné les parties prenantes qui participaient au Premier forum du marché unique (Cracovie - Octobre 2011), le droit européen n'est pas considéré avec le sérieux qu'il mérite. La stratégie européenne ne peut réussir que si la chaîne du commandement est restaurée. Pour ce faire, Cracovie recommande de s'inscrire dans les grands axes d'amélioration suivants :
1. Prendre acte des caps de croissance du marché unique
Par une déclaration de politique générale, les autorités européennes et les autorités nationales doivent mettre en valeur tous les caps de croissance du marché unique.
2. Réduire l'écart entre ce que les citoyens attendent du marché unique et ce qu'ils en retirent en pratique
Il s'agit d'évaluer les écarts entre les caps et la pratique effective. Cette évaluation peut prendre place dans chaque Etat, mais rien n'interdit qu'elle soit mutuelle et qu'elle permette d'identifier les meilleures pratiques. Il importe d'associer les citoyens pour vérifier et cartographier leurs attentes. Tout ceci doit découler de la nouvelle dynamique de la Commission européenne : « placer le citoyen au centre du marché unique ».
3. Assurer que l'application de la législation européenne soit prise au sérieux dans toute l'Union
Il s'agit d'introduire une certification systématique de la conformité et de l'efficience des mesures nationales prises pour l'application des législations communautaires. Pour ce faire, les tables nationales et européennes de corrélation doivent faire apparaître clairement les divergences de la transposition et les meilleures pratiques.
4. Mettre l'accent sur la mise en uvre des règles du marché unique.
L'essentiel est de mobiliser la participation des parties prenantes pour suivre la mise en uvre des caps adoptés. Trop souvent, les gouvernements raisonnent en termes d'incitations fiscales pour créer des emplois ou de la demande. Comme le souligne la plupart des économistes, le grand créateur d'emplois n'est pas le fisc mais la rentabilité des investissements.
On n'omet souvent de parler de « la croissance par la loi ». Le sujet est tabou parce qu'il contredit les grands dogmes qui forment la base de la pensée économique. Le dogme de l'Etat gendarme tire sa force de la pensée libérale et prétend s'y confondre. En vérité, la pensée libérale, c'est le siècle des lumières, c'est la liberté. La liberté n'est pas évidemment antinomique avec la volonté générale et le progrès économique. Lorsqu'on y regarde de plus près, l'élite qui se réclame du laisser-faire est celle-là même qui, profitant du silence que favorise le tabou, monopolise les profits substantiels que génère la croissance par la loi. La bonne gouvernance n'a rien à gagner dans ce dogme. Au contraire, elle se doit, en toutes circonstances, de bannir le secret administratif, d'encourager la vérité et la transparence.
Le dogme du caractère obligatoire de la loi tire sa force de la démocratie. Mais c'est l'adhésion du citoyen qui doit donner sa valeur à la loi, plus que la menace de la force. La loi doit se garder d'imposer à chacun le détail de sa conduite. La croissance par la loi n'est pas la croissance des lois. Le devoir des forces de l'ordre et des services publics est d'obtenir la participation des parties intéressées pour atteindre la meilleure harmonie possible des initiatives individuelles. La loi doit contribuer à l'organisation des parties intéressées de sorte que celles-ci puissent mettre en uvre les exigences essentielles selon les circonstances du terrain et l'état le plus avancé des techniques.
Le dogme de la concurrence tire sa force du progrès économique. La concurrence sert pourtant souvent de paravent à une dépossession continue des créateurs individuels au profit des groupes établis. Elle étouffe alors la création des citoyens, principale source de la connaissance, et décourage les agents chargés d'investir en détruisant les perspectives d'amortissement des nouveaux savoir-faire. La compétition se joue alors uniquement sur les salaires, ce qui favorise les délocalisations débridées. Pour retrouver la croissance et la nourrir dans tous les secteurs nouveaux à venir, la loi est nécessaire. Le développement de la recherche et le dynamisme des investissements dépendent dans une très forte mesure de la qualité de la protection du patrimoine technologique.
Alain Souloumiac est expert législatif auprès de l'Union européenne
