Panayotis Soldatos, le 28 août 2019
1° L’épais brouillard qui a couvert l’atmosphère des dernières élections européennes de mai 2019, délitée par les pressions de courants extrémistes et europhobes, les arythmies et reculs des grands partis traditionnels de l’Europe, les postures populistes-nationalistes dans plusieurs États membres ainsi que les incertitudes et palinodies du processus de Brexit, a obscurci l’horizon post-électoral et détourné l’attention des effets «désintégratifs» de l’insistance du Conseil européen de «découpler» le mode de désignation du président de l’exécutif européen de l’approche «tête de liste» gagnante(«spitzenkandidat») aux élections européennes. En effet, à la faveur d’un soulagement ressenti, au lendemain des élections, devant le maintien d’une majorité parlementaire pro-européenne, quoiqu’affaiblie (celle, notamment, composée de l’addition des forces de députation des formations européennes PPE, S&D (socialistes et démocrates), RE (libéraux de la formation « Renouveler l’Europe – Renew Europe») et Verts/Alliance libre européenne), et l’espoir consécutif d’endiguer la pression de la vague eurosceptique et europhobe, on a sous-estimé l’impact systémique de cette posture des chefs d’État ou de gouvernement en Conseil européen, celui du net recul dans la marche vers le renforcement de la légitimité-supranationalité de la Commission, par un lien plus direct de son président avec le suffrage universel, et la réduction du déficit démocratique de l’Union dans son ensemble. Et pourtant, le verrons-nous dans la première partie de notre réflexion (I), le cadre «constitutionnel» du mode de désignation du président de la Commission (selon, notamment, article 17, par. 7 TUE et la Déclaration no 11, annexée à l'Acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne) n’a pas changé et les arguments qui ont prévalu lors du débat de 2014 pour une désignation selon le mécanisme «tête de liste» gagnante, demeurent toujours valides.
2° Mais, au-delà du débat sur l’interprétation juridico-politique du cadre «constitutionnel» dudit processus de désignation à la tête de l’exécutif européen et du narratif du «bras de fer» intergouvernemental conduisant à cette déviation de processus, c’est au niveau des conséquences systémiques plus vastes sur l’Union que portera notre second volet de développements (II).
Car, en effet, et notre analyse se propose de l’établir clairement, ce revers affaiblira la légitimité et l’autonomie constitutive et statutaire du président de la Commission ainsi que son poids dans le jeu d’équilibre interinstitutionnel au sein de l’Union (vis-à-vis, notamment, du collège des commissaires, du Conseil européen, du Conseil et de l’Eurogroupe); il conduira, également, vers un surcroît d’érosion de la légitimité-supranationalité de l’exécutif européen, le tout à l’enseigne d’une Union de plus en plus intergouvernementale; il freinera, enfin, l’approfondissement du parlementarisme européen et la réduction du déficit démocratique du système.
I. La violation de l’esprit du constituant et de la lettre du traité sur l’Union européenne, en dépit des conclusions d’interprétation dominante au lendemain des élections de 2014
1° Quelle argumentation juridico-politique en faveur du régime de «tête de liste» gagnante («spitzenkandidat») ?
La lettre de la disposition du traité relative à la «désignation-élection» du président de la Commission (article 17, par. 7 TUE), souffre, certes, d’une certaine ambiguïté, celle liée au bicéphalisme du processus (proposition du Conseil européen au PE- élection par le PE), qui illustre le refus politique de «parlementariser» entièrement, sur ce plan, le mode d’élection du président de l’exécutif, en le confiant exclusivement au PE, refus aux motifs à la fois de rationalité politique et de coloration partisane : sur le plan de la rationalité politique, l’absence de listes transnationales, d’un système électoral européen, complètement uniforme, et de vrais partis politiques européens, soit fortement structurés (les partis politiques européens d’aujourd’hui relevant plutôt d’une logique de regroupements en familles politiques, d’une constellation multinationale et «multipartite»), freine un tel élan de parlementarisation avancée (investiture exclusivement parlementaire); quant aux considérations partisanes, elles s’abreuvent, dans le contexte idéologico-politique actuel, aux sources de l’obstructionnisme des courants eurosceptiques et europhobes et des tendances souverainistes, fortement opposés à l’avènement d’un exécutif qui trouverait sa légitimité, de façon directe et irréfutable, dans l’expression du suffrage universel des élections européennes et, dès lors, accentuerait le poids du volet supranational de l’Union et l’approfondissement de son régime parlementaire.
Malgré cela, à Lisbonne, une percée s’est concrétisée en cette matière, le constituant liant la proposition par le Conseil européen d’un président pour la Commission (à présenter, certes, à l’élection au PE) aux résultats des élections européennes. En termes concrets, le Conseil européen, lors de sa proposition au PE d’une personnalité pour la présidence de la Commission, devra tenir compte des élections européennes, ce qui équivaut, selon notre interprétation (et celle qui a prévalu en 2014), au choix d’un profil de président qui soit : issu (en tant que «tête de liste») du parti politique arrivé en tête aux élections et capable, à la lumière des «consultations appropriées» du Conseil européen et de son président avec les élus du PE (à ne pas y voir, toutefois, des tractations-marchandages politiques entre États membres – notamment les plus influents -- en vue d’un partage des postes de présidence au sein de l’Union, comme ce fut le cas aujourd’hui, dans la foulée des élections de 2019), de réunir autour de lui la majorité des membres du PE (ce qui, en l’état actuel des forces politiques européennes, imposerait une majorité de coalition). En somme, la marge de sélection du Conseil européen demeure limitée, dans la mesure où la variable intermédiaire de précision du choix est celle du résultat des élections européennes ; quant aux «consultations appropriées» (article 17, par. 7) du Conseil européen, en son sein et avec le PE et ses groupes politiques, elles devraient se limiter à l’exploration de la capacité de la «tête de liste» gagnante aux élections d’atteindre, par sa formation politique ou en coalition avec d’autres, la majorité requise ou, en cas contraire, se tourner, à titre exploratoire et dans l’ordre donné par les résultats électoraux, vers une autre «tête de liste» (un deuxième «formateur»), pouvant, éventuellement, y parvenir, en schéma de coalition de familles politiques. Il n’y a donc pas d’automaticité de choix de la seule «tête de liste» gagnante, vu le besoin d’une élection par le PE à la majorité de ses membres ; mais il n’y a pas non plus un pouvoir discrétionnaire permettant de se précipiter à la désignation d’une personnalité en dehors du mécanisme des «têtes de liste» («spitzenkandidaten»). Pour ce qui est de l’argument du président Macron, selon lequel le «couplage» de la désignation avec le résultat des élections européennes devrait dépendre de l’insertion préalable, lors des élections, d’un volet de liste transnationale, il n’est pas recevable, le constituant n’ayant pas pu y penser, lors du traité de Lisbonne, en l’absence de «constitutionnalisation», à l’époque, d’une telle liste; d’ailleurs, l’hostilité du président Macron au mécanisme «tête de liste» gagnante fut, dès le départ, fort nette et ce en dehors du préalable de liste transnationale, s’agissant, plutôt, d’une remise en question de la validité du mécanisme et, ultérieurement seulement, du profil de Manfred Weber, d’un manque d’expérience ministérielle (faible argumentation, dirions-nous, en régime parlementaire, où il n’est nullement inusité de voir des parlementaires, leaders de partis majoritaires (ou en coalition), accéder à la fonction de Premier ministre sans expérience préalable de chef d’exécutif).
En somme, notre interprétation tient grandement compte de la volonté du constituant d’assurer la meilleure articulation des citoyens au système politique de l’Union européenne (pour l’élection des législateurs au PE et du chef de l’exécutif), à des fins de meilleure communication-transparence-participation-acceptation. Cette finalité est, aujourd’hui, d’autant plus impérative que l’Europe, bien que sortie de la longue crise économique des années 2007 et suivantes, fait toujours face à de grands défis de déploiement socio-économique, environnemental et de politique internationale, le tout dans un contexte difficile de pressions de déviation politique provenant des extrêmes, populistes et europhobes.
2° Le choix d’un processus de «renationalisation» du mode de désignation du président de la Commission et d’élection à la présidence d’Ursula von der Leyen.
À la lumière de ce qui précède, force nous est, alors, de constater que le processus de désignation du nouveau président de la Commission, dans la foulée des élections européennes de mai 2019, a été profondément marqué par le contexte eurosceptique et europhobe de la campagne électorale dans les pays membres et fut, dès lors, sujet à de fortes pressions pour sa « renationalisation». En effet, plusieurs chefs d’État ou de gouvernement ont voulu profiter de ce climat de crise de l’Union et, également, du bilan plutôt maigre du président Juncker et de son collège de commissaires – à quelques exceptions près, comme celle de Margrethe Vestager -- pour inscrire la désignation du chef de l’exécutif européen dans un «marchandage de compromis global» («package deal»), à dominance intergouvernementale, d’attribution des hauts postes de l’Union (présidences du Conseil européen, de la Commission, du Parlement européen (il élit son président, mais des tractations intergouvernementales et interétatiques influent sur le résultat), de la Banque centrale européenne, du Conseil des affaires européennes» (présidé par le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également, vice-président de la Commission)). Pour y parvenir, et profitant de certaines faiblesses de profil de la «tête de liste» («spitzenkandidat») gagnante, Manfred Weber (notamment, de son manque d’expérience ministérielle —à cet égard, on rétorquerait que, par le passé, des personnalités à grande expérience ministérielle, voire à statut de Premier ministre, celles, par exemple, de Santer, Prodi, Barroso et Juncker, n’ont pas fait preuve de grand leadership «intégratif» et de «capacité décisionnelle excédentaire»), ainsi que de l’affaiblissement électoral du PPE (la famille politique de Weber), ils ont entrepris et réussi l’élimination de Weber du processus de sélection, sans, par ailleurs, s’atteler, avec insistance, à la tâche d’obtention d’une majorité qualifiée en Conseil européen pour retenir une autre «tête de liste», en particulier la deuxième, celle du «spitzenkandidat» Frans Timmermans. Notons qu’ils furent aidés à cela par de farouches opposants au mécanisme de «tête de liste» au sein de l’Union ainsi que par les nombreuses critiques, en cours dans divers pays membres, de l’orientation macro-économique de Weber, taxé de néolibéralisme et associé à la rigueur macro-économique allemande, qualifiée, surtout au Sud européen, de politique d’austérité. Dans la foulée, et dans un «bras de fer» long et épineux, surtout franco-allemand, au sein du Conseil européen, sous la pression soutenue, l’avons-nous vu, du président Macron, nettement hostile à l’approche «tête de liste» (rappelant, d’ailleurs, une position identique des Britanniques en 2014), on a procédé à un «marchandage de compromis global» (processus de répartition des hauts postes de l’Union) et proposé à la présidence de la Commission, dans un «clin d’œil de compensation» vers l’Allemagne et le PPE, Ursula von der Leyen (ministre du gouvernement fédéral allemand et appartenant à la CDU, de la famille politique du PPE), désignation «couplée», lors de ce «marchandage», au choix des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro en faveur de Christine Lagarde, pour la présidence de la BCE.
À cet égard, il n’est pas sans intérêt de souligner le caractère plutôt tiède de la posture du PE durant tout ce processus (de l’ancien et, en particulier, du nouveau PE, issu de l’élection de mai 2019 et affaibli par le recul électoral des forces pro-européennes, celles notamment du PPE et des S&D ) et, notamment, dans les contacts avec le Conseil européen et son président Donald Tusk. En effet, en 2014, en amont du processus de désignation du président Juncker (communiqué du 11.2.2014), les eurodéputés, l’avons-nous évoqué, ont défendu le mécanisme de «tête de liste» gagnante (s’appuyant, notamment, sur l’article 17, par. 7 TUE ainsi que sur la Déclaration no 11, rattachée au traité de Lisbonne) et su mettre l’accent sur un lien plus explicite et politiquement plus contraignant de la proposition du Conseil européen avec les résultats des élections européennes, en insistant sur l’obligation (du Conseil européen) « d’honorer le choix des citoyens lorsqu’il proposera un candidat au poste de président de la Commission, qui sera élu par le Parlement conformément aux dispositions du traité de Lisbonne». En revanche, en 2019, dans un contexte d’euroscepticisme, d’europhobie et de plus grande fragmentation des forces pro-européennes, le PE s’est montré timoré, arythmique, hésitant et résigné à l’élection d’Ursula von der Leyen, malgré les remous (certes timides, tardifs et en aval du processus de désignation, contrairement à la situation de 2014 et au communiqué précité) d’hostilité, dans ses rangs, face à l’abandon du mécanisme de «tête de liste», au profit, de surcroît, d’une personne extérieure à l’euro-députation.
Ce précédent (proposition par le Conseil européen d’une personnalité, pour la présidence de la Commission, «découplée» du mécanisme «tête de liste» gagnante et dans une ambiance de «marchandage» entre chefs d’État ou de gouvernement) transforme l’«élection» du président de l’exécutif européen par le PE en une approbation parlementaire(situation avant le traité de Lisbonne), laissant aux eurodéputés l’option de veto, en aval du processus («option nucléaire» dirions-nous, en l’état actuel des opinions publiques, des élites politiques nationales et des courants au sein du PE, traversés et tiraillés par le populisme, les tendances extrémistes, les positions eurosceptiques et europhobes).
Mentionnons, in fine, que cette mise à l’écart réussie du mécanisme « tête de liste » gagnante ne fut pas une surprise totale. Déjà en 2014, dans une mouvance d’ «accommodement» à l’intention des Britanniques et d’autres membres de l’Union, sceptiques ou hostiles à une thèse d’automaticité, qui lierait , directement et automatiquement, la désignation du président de la Commission à la performance électorale des «têtes de liste», les Conclusions du Conseil européen, du 27 juin 2014, prévoyaient un réexamen de l’approche suivie (« tête de liste » gagnante), « dans le respect, toutefois, des traités », ce qui, à notre avis d’interprétation de l’époque, ne laisserait pas une grande marge de revirement à ceux qui souhaiteraient l’abandon de la formule «tête de liste» gagnante.
II. Les conséquences de cet abandon du principe de proposition à la présidence de la Commission de la «tête de liste» gagnante, à supposer qu’il devienne politiquement irréversible
L’abandon, tout au moins dans le cadre du présent exercice de mandature de l’exécutif européen, du mode d’élection du président de la Commission basé sur le mécanisme de «spitzenkandidat» implique un sérieux revers et un net recul dans le processus de renforcement de la légitimité du titulaire de la fonction et de la supranationalité de la Commission, d’approfondissement du parlementarisme européen, de réduction de son déficit démocratique. C’est, dès lors, dans cette optique que nous proposons, ci-après, les principaux volets de notre évaluation.
1° Les traités d’Amsterdam et, surtout, de Nice avaient réalisé un pas décisif vers le renforcement constitutif et statutaire d’un président de la Commission, auparavant peu éloigné du statut d’un «primus inter pares» au sein du collège des commissaires : on lui conférait, alors, un pouvoir de codécision («commun accord»), d’abord, avec les gouvernements des États membres (Amsterdam) et, ensuite, avec le Conseil (Nice), dans le processus de désignation des commissaires; on le dotait aussi (à Nice) d’un pouvoir d’attribution de leurs portefeuilles ainsi que de remaniement en cours de mandat (tandis qu’à Amsterdam, une déclaration estimait que le président devrait jouir, en la matière, d’un large pouvoir discrétionnaire), comme, également, de la possibilité d’obtenir la démission d’un commissaire, avec, toutefois, l’approbation du collège (Nice). Par la suite, le traité de Lisbonne y ajoutait un pouvoir d’«accord» du président (être en accord avec le Conseil européen) dans la nomination et la révocation du haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi qu’une possibilité de renvoi d’un commissaire sans besoin d’autorisation du collège. Or, malgré ces dispositions de «supranationalisation» du président, leur mise en œuvre réelle et efficace réclamait un important ajout de légitimité, obtenu par ledit «couplage» de la désignation du chef de l’exécutif avec le suffrage universel (régime connu en système parlementaire – profil et statut de légitimité-fonctionnalité de «Premier ministre»), opérationnalisé par la pratique de «spitzenkandidat» («tête de liste» gagnante), inaugurée en 2014. Aussi, tout abandon de cette pratique hypothèque-t-il sérieusement cette légitimité accrue du président dans l’exercice ses fonctions et, par ricochet, entame la légitimité-supranationalité de l’exécutif européen.
2° La «cohabitation de concurrence», depuis le traité de Lisbonne, du président de la Commission avec un président du Conseil européen stable et de durée (mandat de 2 ans et demi, renouvelable une fois), mais affecté d’un sérieux déficit démocratique, connaît un changement d’équilibre en faveur du premier, vu l’introduction, à Lisbonne, du lien de sa désignation avec le suffrage universel des élections européennes et de son élection par le PE. Ajoutons à ceci le fait que la Commission, dans son ensemble, en sort, de la sorte, renforcée, en termes de légitimité, au sein d’une gouvernance européenne qui ne cessait de s’intergouvernementaliser depuis la« constitutionnalisation » du Conseil européen et de ses pouvoirs. Dans cet ordre d’idées, l’abandon du mécanisme «tête de liste» gagnante, s’il s’avère définitif, éloignera le président de la Commission du suffrage universel, en l’intégrant dans la «corbeille des «marchandages» et «des compromis globaux» de distribution des hautes fonctions de l’UE par le Conseil européen.
3° De façon plus générale, dans le contexte du fonctionnement-approfondissement du système intégratif européen, le lien avec le suffrage universel accroît le poids du président et de la Commission dans le processus de déploiement de leur pouvoir général d’orientation, d’une part, d’initiative législative, d’autre part, et ceci tant au sein du collège que vis-à-vis des autres institutions qui, le savons-nous, insistent pour «suggérer» à la Commission, de façon croissante, le menu législatif (penser, notamment, aux «invitations» afférentes à légiférer adressées à la Commission par le Conseil et le Conseil européen et, souvent, accompagnées de paramètres et contours précis de menu). L’affaiblir par un retour aux désignations par le Conseil européen dans un «marchandage intergouvernemental de compromis global» et sans considération suffisante des résultats des élections européennes, porterait atteinte au statut supranational et aux fonctions systémiques fondamentales du président et du collège des commissaires.
4° Le Parlement européen, de son côté, connaîtra, dans l’abandon de la pratique de «spitzenkandidat», un recul dans son pouvoir de «coinvestiture» du président de la Commission(d’ailleurs, le choix, par le traité de l’UE, du concept-même d’élection, par opposition à celui d’approbation utilisé antérieurement, indique, à notre avis, la volonté du constituant de souligner lepoids central du Parlement européen dans le nouveau procédé de désignation). En effet, la désignation automatique pour cette fonction dans un mécanisme de «tête de liste» gagnante ou de «tête de liste » pouvant réunir, en coalition, une majorité des membres qui composent le PE, conférerait à ce dernier un de facto pouvoir d’investiture, tandis que le revirement opéré cette fois-ci ramène les élus des peuples européens au régime de la «coinvestiture» et à une position défensive de veto risqué, dans une enceinte où les eurosceptiques et les europhobes se trouvent en progression.
5° La possibilité de voir, un jour, le président de la Commission bénéficier d’un cumul de fonctions (permis par le traité sur l’UE), en englobant celles du président du Conseil européen, s’éloigne à l’horizon, suite à cette approche de de facto «découplage» de la désignation du président de l’exécutif européen avec les résultats des élections européennes, tels qu’opérationnalisés par le mécanisme «tête de liste» gagnante.
6° Le choix, pour l’encadrement de la zone euro, d’une approche institutionnelle-décisionnelle de gouvernance intergouvernementale, aux dépens de la « méthode communautaire », avait déjà réduit le poids du président au sein de l’Eurogroupe (la Commission y participe, notamment par son président et les commissaires dont les portefeuilles relèvent des affaires de l’eurozone : notamment, ceux des affaires économiques et financières et de l’euro). Or, l’ajout de légitimité que lui offrit le traité de Lisbonne par le «couplage» de sa désignation avec le résultat des élections européennes, résultat rendu plus contraignant par la pratique de «spitzenkandidat», était appelé à un impact positif sur le rôle directionnel de ce président au sein de l’Eurogroupe, enceinte, du reste, d’un grand déficit démocratique. L’en priver, comme ce fut le cas cette année, conduirait à l’affaiblissement d’une institution (l’exécutif européen et son président) qui devrait, précisément, s’ériger en plaque tournante de la gouvernance économique et monétaire de l’Union.
III. Quelle réalité sous-jacente et ô combien déconcertante ?
L’abandon du mécanisme de «tête de liste » pour le désignation du président de la Commission européenne que nous qualifions ici de régression qualitative dans la marche vers un exécutif européen en quête de parlementarisation, tant au niveau de son autonomie constitutive et statutaire que sur le plan du pouvoir afférent d’investiture (élection) par le PE, témoigne d’une crise politico-institutionnelle au sein de l’Union qui va, certes, bien au-delà de ce cas d’espèce, ici analysé.
En effet, la «constitutionnalisation« du Conseil européen (et de ses pouvoirs), dans un contexte de souverainisme-nationalisme galopant et de populisme croissant d’europhobie, transforme cette institution intergouvernementale en un théâtre de rivalités nationales et d’égoïsmes particuliers, qui éloignent le citoyen des institutions européennes et accroissent sa confusion devant les défis qui fragilisent la voix européenne et obscurcissent son horizon mondial. Aussi, les derniers «marchandages» sur la désignation d’un nouveau président de l’exécutif européen dans la foulée des élections européennes représentent-ils le révélateur d’une plus vaste incapacité structurelle de réaction de l’Union et de son leadership face au délitement intégratif de l’Europe, tel qu’il fut réitéré de fraîche date par les résultats des élections européennes, qui n’ont pu préserver qu’ in extremis une étroite majorité pro-européenne, elle aussi hétéroclite et incertaine (tant ses finalités divergent, allant d’une option majoritaire d’Europe intergouvernementale, espace économique sans profil suffisant de puissance diplomatico-stratégique et de légitimité de fédéralisation, à celle d’une vague aspiration à «plus d’Europe», fondée sur une pulsion civilisationnelle arythmique, plus souvent de romantisme sociétal velléitaire).
Dans un tel paysage de stagnation, de crise de vision, d’attentisme, de procrastination, l’opinion publique européenne et ses leaders apparaissent concassés et désorientés, s’accrochant par des projets aux ambitions pragmatiques (protection de l’environnement, suffisance énergétique, solidarité socio-économique etc.), qui, cependant, faute de vision d’armature institutionnelle-décisionnelle proportionnelle aux défis, sont condamnés à rester inscrits aux calendes grecques. D’ailleurs, une éventuelle prochaine crise socio-économique et diplomatico-stratégique internationale révèlerait cette fragilité, voire cette cacophonie des gouvernants et des gouvernés, dans un monde qui n’épargnera, certes, pas ceux qui se privent des moyens de leur action et, en l’occurrence, de la construction d’un noyau dur de décisioneuropéenne, qui conjugue la pluralité et l’unité, dans un monde qui ne pourra pas se passer de plus larges structures étatiques (nécessairement fédérales), face aux Grands de ce monde (Chine, États-Unis, Inde, Russie etc.), qui portent déjà cet habit étatique de puissance et de compétitivité, encadrant de surcroît, d’importantes forces démographiques, en contraste avec le déclin démographique des Européens et leur incapacité d’aller au-delà de l’État-nation traditionnel, d’une souveraineté du reste déjà perforée par la globalisation des flux économiques et la vélocité des progrès technologiques.
S’entredéchirer sur le mécanisme «tête de liste» gagnante pour se rabattre sur des «marchandages» de distribution des hautes fonctions au sein de l’Union, pendant que l’élargissement de celle-ci est de nouveau à l’ordre du jour et que les asymétries et l’hétérogénéité dans le paradigme intégratif, pourtant savamment pensé et légué par Jean Monnet, s’accroissent, n’augure rien de bon pour un vrai sursaut de «plus d’Europe». Le temps passe et les forces directionnelles se diluent dans cet océan de cacophonies, de paralysies et d’enfermement dans l’intérêt sectoriel, régional et national, aux dépens de l’intérêt suprême d’un Vieux continent, en quête de survie, d’épanouissement, de rayonnement mondial. Qui écoutera le glas qui sonne en ces temps d’incertitudes ?
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3
