Bruno Vever, le 7 juillet 2020
« L’Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises ».
Le temps est-il venu de donner enfin sa pleine traduction au constat lucide et prémonitoire de Jean Monnet ?
Certes, l’Europe ne fut guère avare en crises de toutes natures ces dernières années : échec du traité constitutionnel, sauvetage grec, facture des subprimes, divorce britannique, dissensions budgétaires, tensions nord-sud comme est-ouest. Mais nos dirigeants ne voulurent ou ne surent les affronter et les régler par le haut, c’est-à-dire par un nouveau pas décisif d’intégration. Ils se contentèrent d’arrangements de circonstance, à la marge du strict nécessaire, arrachés in extremis à l’issue d’interminables marathons. Le prix de cette procrastination chronique fut une eurosclérose paralysante, doublée d’un euroscepticisme croissant.
Les invocations européennes d’Emmanuel Macron sitôt élu, comme les invitations pressantes à ses partenaires, en premier lieu l’Allemagne, n’y auront rien changé : même s’il boîte, on ne fait pas boire l’âne qui n’a pas soif ! Les pénibles marchandages de programmation 2021-2027 du futur budget européen, à ce jour interrompus sur un cuisant échec, témoignaient encore récemment de cette évaporation mortifère de l’esprit européen des pères fondateurs.
Micro-virus, maxi-effets
Alors que cette Europe en déshérence avait fini par s’identifier à un mal-être structurel, et à une désertification sans appel des ambitions communes, l’irruption du Covid-19, la confrontant sans prévenir à la perspective immédiate d’une embolie mortelle, a rebattu toutes les cartes. Qui eut imaginé qu’un virus asiatique, dont tout le monde ignorait l’existence quelques mois auparavant, déclencherait un cataclysme sans précédent dans l’histoire de la construction européenne ? Qui eut prédit que des mesures de confinement sanitaire des Etats membres, improvisées dans l’urgence sans aucune coordination mutuelle et sans aucun esprit de solidarité, fermeraient subitement et unilatéralement les frontières nationales, bloqueraient le fonctionnement du marché unique et plongeraient dans une hibernation inédite toute l’économie, rendant la situation européenne totalement méconnaissable ?
En quelques semaines, les prévisions économiques 2020 ont ainsi plongé de plus de 10 points de PIB, annonçant une récession de près de 9%, sans précédent depuis la crise de 1929 ! La chute n’épargne aucun pays, par-delà ses graduations (cf. moins 6 à 8 points pour l’Allemagne, moins 10 à 12 pour la France). Alors qu’aucun retour aux niveaux de 2019 n’est escompté avant 2022 au mieux, le chômage a déjà bondi de 7 à 10%, les faillites d’entreprises se sont multipliées et les incertitudes se sont généralisées.
Pour combattre pareil incendie, les Etats ont dès lors été contraints de prendre tous les moyens, y compris les fonds et le crédit qu’ils n’avaient pas, mais que la Banque centrale européenne dut leur assurer sans trop compter. L’amorce d’une hésitation de Christine Lagarde à en garantir le plein accès suffit d’ailleurs à faire plonger les bourses en un clin d’œil, et il fallut ses réassurances d’urgence pour enrayer leur chute, prélude à un redressement qui, sans approcher les niveaux d’avant la crise, s’avéra meilleur et plus rapide qu’après la précédente des subprimes.
Par-delà les soubresauts des marchés financiers, le déficit des budgets publics aura surtout explosé, dépassant à présent 8% du PIB de la zone euro en montant annuel (10% pour la France) et 100% en montant cumulé. Alors que les critères de Maastricht avaient réussi, à force de surveillance mutuelle, à être respectés par la plupart des Etats (se réduisant même à 0,6% du PIB de la zone euro en 2019, malgré les difficultés françaises à atteindre les 3%), ils se sont volatilisés du jour au lendemain suite à la violence du cataclysme, forçant la Commission européenne à échanger précipitamment son uniforme de gendarme pour une blouse de secouriste.
Seule zone calme dans l’œil du cyclone, alors que des centaines voire des milliers de milliards d’euros sont mis en jeu pour combattre la crise : une inflation étrangement inexistante, prévue nulle pour la zone euro en 2020, et bien en deçà de 1% en 2021.
Une Banque centrale européenne en première ligne
Dès les premiers confinements sanitaires en mars, la Banque centrale européenne prit l’initiative de débloquer d’urgence 750 milliards d’euros pour soutenir le secteur bancaire et refinancer, par divers circuits intermédiaires, les emprunts d’Etats. En juin, elle rajouta 600 milliards, portant son appui quasiment inconditionnel à 1350 milliards d’ici à septembre 2021, avec des taux d’intérêt aussi réduits qu’inchangés.
Plus que jamais, la BCE s’est ainsi confirmée en clef de voûte de l’économie européenne, alimentant le crédit interbancaire tout en préservant les marges des opérateurs, sécurisant les obligations publiques et privées, dont elle peut assumer jusqu’à un tiers, permettant aux Etats d’intervenir au-delà de leurs moyens propres sans augmenter les impôts ou relever leurs taux d’emprunt, rassurant des marchés financiers qui avaient dévissé de 40% avant d’en récupérer les deux tiers, bref maintenant le système économique et financier debout malgré l’ampleur du séisme.
Enfin, alors qu’on redoutait il y a peu que l’Allemagne ne recroise le fer contre un interventionnisme débridé de la BCE, comme la Cour constitutionnelle de Karlsruhe l’avait explicitement fait craindre, une récente mise au point apaisante du ministre des finances Olaf Scholz laisse plutôt prévoir un déminage du conflit. C’est que l’ampleur et la brutalité sans pareil de la crise ont fini par convaincre nos pragmatiques voisins, bien mieux que tous les plaidoyers d’Emmanuel Macron, que le temps paraît venu de reconsidérer des tabous jusqu’ici immuables, afin d’éviter que l’Allemagne ne soit elle-même la première victime d’une embolie européenne.
Un axe franco-allemand à la manœuvre
Le maxi-cataclysme déclenché par le micro-virus aura ainsi eu le miraculeux effet, digne d’une fable de La Fontaine, de sortir l’axe franco-allemand d’une incompréhension persistante, mal dissimulée par le laborieux traité d’Aix la Chapelle de 2019, qui aura tant peiné à actualiser utilement l’original de 1963.
Assurant la présidence tournante de l’Union européenne au second semestre 2020, en équipe avec le président permanent du Conseil européen Charles Michel, Angela Merkel aura fini par se rendre à l’évidence que ses positions européennes conservatrices défendues jusqu’alors n’étaient plus tenables, et qu’un revirement devenait, dans l’intérêt bien compris de l’Allemagne elle-même, indispensable pour sauver l’union économique et monétaire, préserver le marché unique, résorber des fractures intra-européennes devenant ingérables, relancer l’économie européenne durement affectée par une crise inédite et assurer un avenir durable à l’Union. Ce revirement tardif mais raisonné permettra aussi à la chancelière d’ajouter à un bilan national solide et reconnu les mérites complémentaires d’une authentique relance de la construction européenne, à l’instar d’Helmut Kohl.
Il devenait dès lors possible à Angela Merkel et Emmanuel Macron de parler sans plus de contorsions un langage commun, ce qui n’avait guère été possible jusque-là, et de lancer une véritable initiative commune pour relancer l’Europe. Celle-ci, présentée le 18 mai, propose un emprunt européen de 500 milliards d’euros garanti par l’Union européenne elle-même. L’initiative n’est pas seulement audacieuse et marquante, mais révolutionnaire : une telle mutualisation de la dette avait toujours été écartée auparavant suite au refus en première ligne de l’Allemagne elle-même.
Comme on pouvait s’y attendre, ce revirement encourut l’opposition d’une arrière-garde, toutefois très minoritaire. Les Pays-Bas, l’Autriche, la Suède et le Danemark (ces derniers restés depuis toujours à l’écart de l’UEM), déjà vent debout à l’encontre de revalorisations même mineures du budget européen sur la période 2021-2027, exprimèrent dès le 23 mai leur désaccord sur toute mutualisation des dettes et toute redistribution au profit des Etats plus nécessiteux, exigeant les contrôles les plus stricts et le remboursement à terme de toutes nouvelles aides européennes.
Une Commission européenne réanimée
Nonobstant ces récriminations attendues, la Commission von der Leyen non seulement reprit à son compte le plan franco-allemand mais le renforça encore : elle proposa ainsi dès le 27 mai de lever auprès des marchés financiers, directement au nom de l’Union européenne, avec une garantie collective complémentaire des Etats membres, non pas 500 mais 750 milliards d’euros sur 3 ans. Mis en œuvre dès janvier 2021, ce plan viserait à redistribuer aux Etats membres 500 milliards d’aides directes et 250 milliards de prêts.
Objectifs : appuyer le rétablissement des économies les plus touchées par la crise, renforcer le marché intérieur européen, accélérer la numérisation de l’économie et investir dans les technologies du futur, développer la protection de l’environnement comme celle de la santé, résorber les fractures européennes au bénéfice des Etats et des régions le plus nécessiteuses, contribuer ainsi tant au renforcement compétitif de l’Union européenne qu’à l’affirmation d’une souveraineté commune.
Une part importante des financements aux Etats membres serait conditionnée à une validation collective, faisant suite à des demandes annuelles précisant le contenu des plans nationaux. Aucune conditionnalité ne serait toutefois exigée qui imposerait des réformes nouvelles aux bénéficiaires, les vérifications portant essentiellement sur la conformité aux préconisations économiques arrêtées dans le cadre du « semestre européen ». La Banque européenne d’investissement inciterait les fonds d’investissement à prendre des participations dans des sociétés jugées stratégiques. Les emprunts européens auprès des marchés seraient remboursables à dater de 2028 jusqu’en 2058.
La Commission a également proposé d’ouvrir, à l’issue de la programmation budgétaire 2021-2027 en cours de négociation, le débat sur un doublement à l’horizon 2028 du plafond du budget annuel de l’Union, qui passerait d’environ 1% du PIB (plafond inchangé depuis des décennies) à 2%, avec un renforcement des ressources propres, indépendantes des Etats, appuyées sur des taxes européennes pouvant notamment concerner les géants du numérique « gafa », les transactions financières, le plastique, le carbone.
Un réalignement institutionnel des planètes
L’histoire retiendra sans doute qu’après les pères fondateurs de la construction européenne d’après-guerre, il sera revenu à trois « mères refondatrices », placées au bon moment aux bons endroits, de prendre le relais pour engager l’indispensable relance européenne d’après-crise.
La française Christine Lagarde, à la tête de la Banque centrale européenne, institution intrinsèquement fédérale de l’Union européenne, devenue totalement stratégique, pesant aujourd’hui d’un poids rivalisant avec celui de la Federal reserve américaine, capable de tenir tête aux attaques spéculatives, aura pris toutes les initiatives pour consolider l’union monétaire et en faire l’instrument d’une Union européenne plus puissante, plus souveraine, plus sûre et plus solidaire.
L’allemande Ursula von der Leyen aura vite redécouvert, après un trop long effacement de la Commission dans l’ombre du Conseil et de ses Etats, la vocation originelle, dynamisante et fédéralisante, de son institution, telle qu’avait su l’assurer en son temps Jacques Delors, au profit d’une vraie relance du projet européen, à la hauteur d’une crise européenne et mondiale inédite et des nouveaux rapports de force internationaux, capable de ranimer la confiance et de remobiliser les énergies.
La chancelière Angela Merkel enfin, elle-même originaire de cette Allemagne de l’Est longtemps séquestrée de l’autre côté du mur, après avoir paru trop confinée dans une vision peu imaginative et conservatrice de l’Europe, à l’inverse de son prédécesseur Helmut Kohl, aura été convertie sur le tard, par la violence des évènements et grâce à une relation de confiance restaurée avec Emmanuel Macron, à l’urgence d’une nouvelle étape décisive dans l’intégration économique et financière de l’Union. Sa mutation personnelle incarne mieux que tout celle en cours de l’Union européenne elle-même, qu’il lui appartiendra de conduire personnellement tout au long de l’actuelle présidence semestrielle du Conseil par l’Allemagne.
Avec ces trois femmes d’autorité aux postes clés, portées par une ambition collective renouvelée, c’est bien une complète transformation de l’Union qui se profile, opportunément facilitée par le récent Brexit, permettant d’envisager de passer enfin d’une Europe bancale et inaboutie, circonscrite aux échanges, à une Europe affirmée et ambitieuse, garante des solidarités. Lors des « consultations citoyennes sur l’Europe » les critiques avaient déjà clairement dénoncé non ce que l’Europe avait fait mais ce qu’elle n’avait pas fait ! Il était grand temps d’ouvrir le nouveau chapitre.
Une acclimatation européenne de la «méthode Hamilton»
Ce nouveau chapitre commencera donc par l’expérimentation d’une approche totalement nouvelle et alternative visant à assurer enfin à l’intégration européenne la capacité budgétaire requise que les Etats lui ont constamment restreint, pour ne pas dire refusé, depuis des décennies.
Le plafond à ce jour inamovible d’un budget européen confiné à 1% du PIB (quand le budget fédéral des Etats Unis dépasse les 20%) avait jusqu’ici privé l’Europe de tous moyens crédibles pour s’affirmer sur une base autonome et souveraine. La part des ressources propres (droits de douane, prélèvements agricoles, etc.) n’avait d’ailleurs pas cessé de diminuer dans les recettes du budget communautaire, au profit de contributions nationales directes étroitement contrôlées par les Etats, dont la répartition n’aura pas cessé de créer des tensions et des revendications correctives des uns ou des autres, empoisonnant de façon permanente le climat européen.
Cette méthode alternative, qui permettrait de dépasser tous ces obstacles, nous vient en droite ligne des moyens inventés il y a près de deux siècles et demi pour assurer les ressources propres à l’origine du développement des Etats-Unis : le jeune Alexander Hamilton, premier secrétaire américain au trésor, ayant obtenu de George Washington l’amorçage d’une Federal reserve, l’alimenta par un emprunt direct auprès des investisseurs et des citoyens américains, passant outre aux obstacles budgétaires de divers Etats représentés au Congrès. Combinant la garantie de l’Etat fédéral avec celle d’Etats fédérés, cette initiative permit de jeter les bases d’une responsabilité et d’une solidarité collectives, et d’assurer aux Etats-Unis naissants les moyens financiers requis pour gagner leur guerre d’indépendance, affirmer leur souveraineté, financer leurs infrastructures et accélérer leurs investissements.
Bien évidemment; et comme aujourd’hui, cette initiative fut combattue, sans succès, par des Etats fédérés plus riches ne voulant pas payer pour les autres. Mais Hamilton tint bon et les investisseurs firent un triomphe à la collecte de ses treasury bonds. Ce système de la Federal reserve contribua ainsi de façon décisive, en s’appuyant sur les entreprises et sur les citoyens, à créer une dynamique collective inédite qui finira par faire des Etats-Unis la première puissance mondiale.
En empruntant elle aussi directement auprès des investisseurs, au nom de l’Union européenne elle-même, les centaines de milliards d’euros additionnels que les Etats lui ont toujours refusé, la Commission européenne redynamisée, confortée par un axe franco-allemand ressoudé et appuyée sur une Banque centrale européenne remobilisée, renouvellera-t-elle l’exploit d’Hamilton ?
Hier, tout ceci n’eut été qu’un plan fumeux sur une comète introuvable. Mais aujourd’hui, à la suite d’un virus, le plan est là et les planètes s’alignent enfin au retour d’une comète que personne n’attendait plus ! L’avenir, y compris pour l’Europe, n’emprunte décidément pas toujours les voies du vraisemblable…
Bruno Vever est secrétaire général de l'association Jean-Monnet et vice-président d’Europe et Entreprises
