Panayotis Soldatos, le 9 octobre 2020
Au seuil de cette réflexion et en exergue de nos développements, il nous paraît essentiel de préciser l’essence de notre démarche. En effet, notre propos n’est, certes, pas de remettre en question le caractère impératif d’une action européenne de solidarité financière en période de pandémie dévastatrice, mais, plutôt, d’exprimer notre scepticisme face au type d’intervention retenu et à l’approche suivie dans l’échafaudage du plan de relance de juillet dernier : celui-ci demeure en deçà des besoins d’un vrai plan de reconstruction (voir infra, B.- 1°, sur le sens et la portée de cette distinction conceptuelle) du tissu socioéconomique européen, tissu déjà en état de fragilisation structurelle dans nombre de pays membres, en amont de la grande crise, et sérieusement endommagé depuis; il s’appuie sur un endettement mutualisé, de taille financière inédite et sans matrice stratégique d’encadrement du long terme; fruit d’un consensus «au forceps», il est «ficelé» à la hâte, en pleine pandémie, et sous la persistante pression politique d’États membres (pression déjà manifestée lors de la discussion-approbation, en avril dernier, du paquet d’aide d’urgence de 540 milliards d’euros); il s’accompagne d’un abandon, «annoncé» temporaire, d’une discipline macroéconomique ardûment établie et partiellement respectée, sans, par ailleurs, s’assurer suffisamment de la nécessaire coordination d’arrimage de ses transferts financiers avec le faisceau d’importantes dépenses budgétaires nationales d’urgence socioéconomique, déjà effectuées depuis le début de la pandémie; il souffre, enfin, de l’ absence d’une conditionnalité d’attributions-déboursés rigoureusement définie et efficacement contrôlée (les quelques formulations en cette matière demeurant, le verrons-nous, fort elliptiques). Aussi, la perspective de dérapages budgétaires et d’incontrôlables gonflements de dettes publiques, au niveau des États membres et aux conséquences horizontales intra-européennes, n’est-elle pas à exclure, avec, dans la foulée, l’augmentation (plutôt que la diminution espérée) de l’hétérogénéité socioéconomique (convergence insuffisante) actuelle, qui menace, depuis le lancement de l’UEM, l’avenir de l’Union et de sa zone euro.
Mais, au-delà de ces observations préliminaires, de stricte rationalité économique, dans un monde de grande fluidité et de reclassements constants de puissances, l’Union présente, déjà et depuis longtemps, d’énormes fragilités de gouvernance et d’efficacité politique, qui risquent, d’affecter, à leur tour, sa capacité de maîtriser une telle spirale d’endettements au sein d’une constellation d’États membres dont l’hétérogénéité socioéconomique et sociopolitique s’avère source de cacophonies, de procrastinations, de paralysies. En effet, l’actuel consensus européen de solidarité financière (plan de relance), qualifié d’avancée «historique» de la construction européenne mais n’ayant comme principale assise d’euphorie que la mobilisation de montants colossaux, alimentés par une dette mutualisée et superposée sur celle existante des États membres, ne saurait dissimuler la dure réalité d’une longue et persistante absence d’action intégrative sur des pans entiers de la vie des peuples européens et dans des domaines d’une portée existentielle pour l’Union, toujours en crise, soit : l’affaiblissement progressif de la gouvernance européenne, dans un glissement constant et croissant vers l’intergouvernementalisme paralysant ; le blocage d’une révision d’approfondissement des traités; l’incapacité d’imposer aux États membres des réformes économiques d’ordre structurel; la carence décisionnelle en matière d’imposition du respect de l’État de droit (voir, infra, B.- 3° b, les palinodies actuelles sur l’établissement d’une conditionnalité, sans cesse édulcorée, liant le versement de fonds européens, issus du budget et du plan de relance, au respect de l’État de droit), qui cantonne l’Union dans sa dimension de «grand marché» et décrédibilise ainsi son volet «communauté de valeurs»; l’échec d’une politique européenne d’immigration; les arythmies-cacophonies, sans cesse reproduites, dans la lutte contre la pandémie (encore, aujourd’hui, dans un contexte de recrudescence de la propagation du coronavirus, avec, dans la foulée, la reprise de l’approche de «cavalier seul» des États membres); l’absence de protection efficace des frontières extérieures de l’Union face à l’expansionnisme de voisins comme la Turquie ; l’aboulie dans la défense du droit international, menacé par des actions géostratégiques et géoéconomiques des grandes puissances (Chine, États-Unis, Russie).
En somme, l’expression d’une Europe solidaire ne peut se limiter à un partage de dettes et à un transfert répété de vastes ressources financières (dans ce «jamais assez, toujours plus»), de surcroît sans conditionnalité suffisante et rigoureusement contrôlée: l’Union, en tant que système politique et zone économique et monétaire, a grandement besoin du respect, par tous ses membres, des valeurs, des règles et des institutions communes ainsi que de l’approfondissement constant de la souveraineté européenne par une convergence-homogénéisation accrue de ses structures et orientations socioéconomiques et sociopolitiques, dans un monde où l’asymétrie de puissance, l’hétérogénéité de valeurs et l’affaiblissement du droit international appellent les peuples et les dirigeants européens à suivre, avec conviction et cohésion, le chemin de «plus d’Europe», vers l’unité finale du Continent. À cet égard, la mobilisation commune de montants inédits que personne n’écarte, sous peine d’opprobre de la part de populations dévastées par la pandémie et de récriminations de dirigeants nationaux interpellés, ne peut cacher l’autre face de Janus, celle d’une Union en profonde crise systémique, qui nous invite, malgré le plan de relance, à faire l’économie des panégyriques afférents et à se poser, plutôt, des questions sur la capacité de la gouvernance européenne de maîtriser l’opération «plan de relance» et de l’orienter vers une vraie reconstruction sur le long terme.
Et, pour s’inspirer de la pensée, ici paraphrasée, par analogie, de John Fitzgerald Kennedy, souhaitons que les citoyens et dirigeants des États membres, aujourd’hui dans la pandémie, demain dans un monde toujours fluide, ne se demandent pas sans cesse ce que l’Union européenne pourra faire pour eux, notamment sur le plan d’une matérialité strictement économico-financière, voire utilitaire, mais, plutôt, ce qu’eux pourront faire ensemble pour l’unification sociopolitique du Vieux continent et son affirmation, crédible et féconde, sur le plan international!
A.- Les risques d’une irréversible «décote» de la valeur européenne de discipline macroéconomique dans un contexte de finances publiques débridées
1° L’acquis d’une discipline macroéconomique laborieusement échafaudée et ses détracteurs à l’heure du plan de relance
La discipline macroéconomique s’est concrétisée, dès le traité de Maastricht, par une grille de critères considérés comme la condition «sine qua non» de la réussite de l’union monétaire européenne, et ceci non pas en vertu de l’attachement à un «dogme» (selon la terminologie de ses détracteurs) mais plutôt, par l’inévitable rationalité d’atteindre l’impérative convergence économique dans une Union composée d’économies asymétriques et hétérogènes. Depuis, la création de la zone euro s’est alignée sur cette logique de convergence à atteindre, ceci d’autant plus que l’élargissement progressif de la CE/UE et l’entrée de pays aux économies hétéroclites, l’asymétrie-hétérogénéité économique s’est accentuée, rendant l’approfondissement de la discipline macroéconomique encore plus pressant, pour éviter, justement, que l’union monétaire ne connaisse des tensions structurelles, susceptibles de provoquer son éclatement. Aussi, et en conformité avec le traité CE (aujourd’hui, avec le TFUE et ses articles 121 et 126), avons-nous assisté à l’adoption du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), doté de valeur normative par voie de règlements, dans un faisceau d’actes législatifs, et, ultérieurement, à la signature du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), dit Pacte budgétaire européen, destiné, notamment, à renforcer ladite convergence.
Ce difficile échafaudage de règles de discipline macroéconomique s’est progressivement heurté à un esprit de fronde. En effet, des membres de l’Union, dudit «Sud européen», profitant des avantages de stabilité monétaire de la zone euro, mais incapables et/ou peu désireux, pour des raisons de fragilité économique (d’ordre structurel), d’orientation idéologique et de dysfonctionnement politique, de respecter les exigences du PSC, ont amorcé, surtout depuis la crise socioéconomique des années 2008 et suivantes, un processus de contestation de cette approche de discipline macroéconomique, en lui accolant le qualificatif de politique d’«austérité» et en réclamant, de la sorte, son assouplissement, dans un but de sa décrédibilisation et possible érosion ; ce faisant, ils feignaient d’oublier que sans l’acceptation des critères de convergence, il n’y aurait pas, à Maastricht, l’adoption du cadre et du processus d’union monétaire, conduisant à la naissance de la zone euro, grâce à laquelle ils ont pu trouver un rempart de stabilité monétaire, malgré, parfois, leur déficit macroéconomique et leurs sérieuses carences de performance économique. Quant à l’austérité, décriée par certains pays, elle fut, plutôt, le résultat de leur propre délitement de finances publiques (déficits budgétaires et endettement), les menaçant de faillite et autorisant l’Union d’exiger, en toute légitimité politique et logique économique, lors de manifestations de solidarité financière, un assainissement macroéconomique dûment contrôlé ainsi que de profondes réformes structurelles, pour éviter que d’importantes aides de sauvetage n’aboutissent dans un «puits sans fond» et menacent, de la sorte, la stabilité de la zone. Il s’agit, en somme, dans une Union, qui n’est pas un État fédéral en mesure de développer des politiques et des législations centrales d’homogénéisation économique (diverses formes de transferts financiers, du type, par exemple, de la péréquation fédérale), d’emprunter la voie de la maîtrise «encadrée et contrôlée» des finances publiques nationales et d’éviter ainsi la dislocation de cette construction en devenir qu’est l’UEM : s’y opposer conduirait à la pénalisation des pays membres en déliquescence macroéconomique par les agences de notation et les marchés financiers et, par un «ruissellement de contamination», de l’Union dans son ensemble.
2° Quel risque de «détricotage» du régime de stabilité et de croissance dans le long terme?
La contestation de l’approche de discipline macroéconomique a contribué, à la faveur de la crise socioéconomique des années 2008 et suivantes, à une modification du PSC, en 2011, en y incorporant, entre autres, une clause dérogatoire générale, permettant aux États, en cas de «grave récession économique» affectant la zone euro ou l’Union dans son ensemble, de s'écarter, temporairement et de manière coordonnée et ordonnée, d’obligations de discipline macroéconomique; pour l’activation, toutefois, de cette clause, il a fallu attendre la crise de la pandémie pour que l’Union y ait recours. Et bien que la condition de cette activation ait pu être définie de façon restrictive, car temporaire, on ne peut pas s’empêcher d’y voir la marque d’une première fissure dans ce régime de protection d’une union monétaire qui demeure privée d’une union économique totale et ainsi menacée par la grande hétérogénéité des économies nationales et la fragile adhésion, plus formelle que réelle, à l’esprit et à la lettre du Pacte.
La pandémie, avec ses effets dévastateurs sur le plan de la santé publique et, au-delà, de l’activité socioéconomique, ainsi que les décisions nationales et européennes prises dans la foulée risquent, à notre avis, d’ébranler de façon plus permanente l’architecture et les fondements de cet édifice de stabilité et de croissance (PSC). En effet, l’empressement de la Commission de proposer, dès les débuts de la pandémie, une solennelle mise entre parenthèses du Pacte (proposition du 13 mars dernier, approuvée par le Conseil des ministres des Finances du 23 mars), en activant la clause dérogatoire générale, emprunte des termes d’accompagnement d’une grande libéralité de formulation et de fond, avec une «licence» de dépenser quasiment ad nutum : selon la déclaration de la présidente de la Commission Ursula von der Leyen, «les gouvernements pouvaient dépenser ce qu’ils voulaient pour faire face à cette situation d’urgence» (nos soulignés). De leur côté, certains gouvernements se saisissent vite de l’occasion pour réclamer un prolongement de la suspension au-delà de 2020 (voir, par exemple, la déclaration du Ministre français des Finances Bruno Le Maire, du début mai, favorable à un tel prolongement, et la plus récente décision du gouvernement espagnol, du 30 septembre, désireux de prolonger,« de manière extraordinaire », l’abandon des règles de discipline budgétaire pour une autre année) ; d’autres (au «Sud européen»), livrés à une interprétation plutôt lato sensu et prospective, y voient, malgré le caractère temporaire de la mesure de suspension, la «fin d’un tabou» et l’occasion d’érosion de ce «dogme fondateur», «facteur d’austérité» (Pacte), suggérant l’amorce d’un processus de révision, dirions-nous de «détricotage» (sur cette remise en question, voir C. Rizcallah et al., Union européenne et Covid-19 : chronique d’une polycrise annoncée, in The Conversation, 2 juin 2020).
B.- Les contours de notre scepticisme face à l’approche du plan de relance : un déficit de rationalité intégrative
L’euphorie majoritaire d’acteurs et d’observateurs, aux affirmations d’un enthousiasme, croyons-nous, hyperbolique («avancée historique», «révolution copernicienne», «moment hamiltonien», «marche d’une Europe en voie de devenir un État») est nettement sous-tendue, à la lecture des prises de position, par l’ampleur inédite des montants déployés (les 750 milliards d’euros du plan de relance, s’ajoutant au budget pluriannuel de l’UE, de 1 074,3 milliards d’euros, sans oublier les 540 milliards d’euros du paquet d’aide d’urgence d’avril dernier ainsi que les interventions de rachat de dette de la BCE, le tout dépassant les 3 trillions d’euros). Ce faisant, on sous-estime le risque, pourtant réel sur le long terme, d’une propagation des phénomènes, de longue date et toujours présents, de délitement macroéconomique chez plusieurs pays de l’Union, et, par ricochet, d’une augmentation de l’actuel déficit de convergence socioéconomique de l’Union, menaçant ainsi la viabilité de l’UEM et, au-delà, l’avenir de la marche vers «plus d’Europe».
1° Un plan de relance dans l’urgence, faute de projet stratégique de reconstruction sur le long terme
Conçu dans un climat de dévastation sanitaire et socioéconomique, de grave traumatisme des populations, d’évidentes insuffisances structurelles des appareils étatiques nationaux, de fortes pressions d’élites dirigeantes, souvent débordées dans la panique de la pandémie, le plan de relance, qui révèle des préoccupations de reprise de l’activité socioéconomique, dans un souci de protection de l’intégrité du marché unique et de retour à la croissance, fut, également, sous-tendu par des principes éthiques de solidarité et des sentiments de compassion vis-à-vis de sociétés profondément ébranlées. Dans cette double motivation, l’Union a épousé la thèse de la symétrie et du «no-fault», mise de l’avant par des pays du «Sud européen», selon laquelle « tous les pays font face au même choc extérieur, dont ils ne sont pas responsables, et tous subissent les conséquences négatives de la pandémie». Or, cette thèse, applicable aux populations dévastées, passe sous silence, au niveau des systèmes et des décideurs nationaux, l’asymétrie d’efficacité de leurs structures et politiques, avec leurs écarts de capacité de réponse à la crise (au niveau de la santé, mais aussi de l’éducation, de l’administration, de la justice, de l’économie etc.), qui se traduit ainsi en une asymétrie (constatée) dans les bilans nationaux de lutte contre la pandémie et, dès lors, dans les dommages sociétaux subis (ampleur différenciée de la catastrophe humaine). Ceci dit, l’heure des comptes et des démarches d’imputabilité ne paraissant pas éthiquement appropriée et les pressions politiques «à chaud» sur les États et l’Union devenant de plus en plus fortes, parfois aux menaces de désengagement européen, les institutions de l’UE ont opté pour le recours au «bazooka» (terme illustratif des montants inédits de financement, largement véhiculé dans les médias) financier des trillions, vu l’urgence des besoins et, simultanément, dans une quête de légitimité utilitaire auprès des dirigeants et des populations.
Dans cet ordre d’idées et de paramètres, le plan de relance présente, à notre avis, un déficit de rationalité intégrative européenne, car davantage tourné vers un rétablissement socioéconomique du court et du moyen terme («recovery») plutôt que vers la reconstruction structurelle du long terme (à l’exception des questions climatiques et des besoins anticipés du numérique, déjà sur le champ de vision de l’Union et permettant un développement calculé et projeté vers l’avenir de nos sociétés). Il demeure ainsi «collé» sur les effets socioéconomiques de la crise, en y consacrant des montants inédits, plutôt que de s’engager, en même temps et résolument, dans la voie de la vraie reconstruction, s’attaquant, alors, aux causes profondes et permanentes de l’inefficacité systémique d’un bon nombre d’États membres et de l’Union dans son ensemble et imposant, comme conditionnalité impérative, un programme bien «ficelé» de réformes structurelles d’assainissement socioéconomique et plus largement sociétal, clair dans son contenu et étapes, calibré selon les pays, rigoureusement coordonné-contrôlé dans son exécution nationale et ses résultats, selon des cibles spécifiques préétablies. Faute d’une telle approche systémique du long terme, l’actuel plan de relance s’inscrit, pour l’essentiel, à l’enseigne d’un plan urgent de redémarrage de l’activité économique et ne comporte pas suffisamment d’éléments de reconstruction, par un redéploiement planifié (plan européen commun dans sa matrice stratégique) et précisément ordonné à un objectif de convergence économique clairement identifié et systématiquement poursuivi.
Notons, in fine, les problèmes de «gestion» de ce plan de relance, qui risquent de surcharger l’appareil institutionnel de l’Union (avec la Commission au cœur du dispositif) : celui-ci devra gérer des montants inédits, dans le cadre dudit plan et du budget pluriannuel, examiner-évaluer les plans nationaux et les demandes de paiements et éviter les détournements de fonds vers d’autres chapitres budgétaires nationaux, au risque de «se transformer en monstre bureaucratique», aux effets de paralysie désintégrative de ses autres fonctions systémiques (en ce sens, S. Maillard, Un accord historique à améliorer et à réaliser, Notre Europe, 27 juillet 2020).
2° Aux antipodes de la discipline macroéconomique et des exigences de convergence : le virage vers un endettement national et européen massif, mettant les économies nationales en «interdépendance de contamination»
L’UE, l’avons-nous exposé, s’est sérieusement investie dans la démarche d’édification d’un régime de discipline macroéconomique, visant à assurer la pérennité de l’union monétaire par l’impérative homogénéisation progressive d’économies nationales asymétriques et hétéroclites. À cet égard, et en dehors du souci d’équilibre budgétaire, il était aussi, et surtout, toujours question du maintien de la dette publique à l’intérieur de la limite de 60% du PIB, compte tenu, entre autres, du risque de hausse des taux d’intérêt des marchés financiers et de l’insolvabilité consécutive des États qui s’écarteraient de cette trajectoire de discipline macroéconomique (les dérapages macroéconomiques des années 2008 et suivantes fournissent la preuve de la fragilité d’une intégration hétérogène). Or, la pandémie, qui a profondément ébranlé les systèmes nationaux (sanitaires, économiques, sociaux), fragilisé encore plus cette Union hétérogène et menacé, dans la cacophonie de la crise, l’intégrité du marché unique, incita, « à chaud» et sous la pression d’États membres, à une dangereuse fuite en avant, celle de l’établissement-mutualisation d’une grande dette de 750 milliards d’euros, à contracter au nom de l’Union; en parallèle, nombre d’États membres ont accentué le dérapage de leurs finances publiques, par des interventions budgétaires, d’abord de soutien socioéconomique urgent aux entreprises et aux individus, et, ensuite, de relance, appelées à pousser les déficits et la dette publique à des niveaux que l’on considérait, jadis, dans l’optique du PSC, excessifs, voire exorbitants. Aussi, les États membres (et, par un effet de ruissellement, les contribuables, individuels et collectifs : taxes nationales; taxes européennes envisagées -- entre autres, mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, taxes sur les activités du numérique et sur les transactions financières) auront-ils à rembourser les nouvelles dettes contractées au niveau national et, dans le même temps, celle mutualisée au niveau de l’Union (rembourser la portion de prêts européens reçus au niveau du plan de relance et contribuer, également, au remboursement de la partie «subventions», celle-ci, toutefois, au prorata de leur PIB en Europe, soit indépendamment des montants réellement reçus), l’adoption de nouvelles ressources propres demeurant toujours incertaine, si l’on tient compte de réticences afférentes du passé.
Notons que cet endettement inédit et mutualisé devrait être vu à la lumière de l’actuelle courbe ascendante de la dette publique des pays membres de l’Union, fort préoccupante, si l’on considère le bilan d’endettement à la fin du premier trimestre 2020 : à titre d’ exemple, la dette des 27 Etats membres était de 79,5% du PIB et celle de la zone euro de 86,3% du PIB ; dans la même période, 5 pays membres présentaient une dette supérieure à 100% du PIB (notamment : la Grèce avec 176,7%, l'Italie avec 137,6, le Portugal avec 120,0%, la Belgique avec 104,4% et la France avec 101,2%) (données in https ://www.touteleurope.eu/actualite/la-dette-publique-des-etats-de-l-union-européenne.html), et l’Espagne s’y est ajoutée depuis cet été, dépassant les 100 % du PIB (on prévoit, d’ailleurs, la poursuite de cette tendance à la hausse durant l’année, vu, entre autres, les nouvelles aides nationales de relance de cet automne).
Cette spirale d’endettements (niveau national et niveau européen mutualisé) crée une «interdépendance de contamination» : la volatilité des marchés dans un calendrier de pandémie dont la «date finale» n’est pas certaine, les incertitudes du climat économique mondial dans un contexte de «choc» multidimensionnel de puissances et de conflits régionaux internationaux, les possibles dérapages macroéconomiques d’États membres sans capacité systémique de réformes structurelles et exposés aux sanctions des agences de notations et, in fine, des marchés, risquent de déstabiliser même les États «vertueux» de l’Union et l’Europe dans son ensemble, compte tenu de l’interdépendance des économies.
3° L’épineuse question de la conditionnalité elliptique d’un endettement sans précédent
La conditionnalité elliptique du plan de relance renvoie à une double explication : l’hésitation, d’ordre éthique et politique, des Vingt-Sept à recourir à une conditionnalité de profondes réformes structurelles et sous stricte surveillance européenne, compte tenu de la présence de populations dévastées par la pandémie et en attente urgente d’aides financières ; l’hostilité de plusieurs pays, au Sud et à l’Est européens (dirigeants et populations), à un tel encadrement de conditions et de contrôles (se rappeler, notamment, les véhémentes réactions face aux contrôles, pourtant rationnels et légitimes, de la Troïka : Commission, BCE, FMI, lors de la crise de années 2008 et suivantes). Sur ce second volet d’explication, on pourrait citer, comme illustration d’une forte hostilité, l’éloquente déclaration du président du Conseil italien Giuseppe Conte, reflétant aussi le point de vue de pays du Sud : «si quelqu’un devait songer aux mécanismes de protection personnalisés mis au point par le passé, alors je tiens à le préciser : ne vous donnez pas cette peine, vous pouvez les garder, car l’Italie n’en a pas besoin».
a.- Les insuffisances de la conditionnalité socioéconomique
- À cet égard, force nous est de constater, tout d’abord, le grand flou des conditions d’attribution-gestion des ressources financières du plan de relance, comportant de vagues formulations de critères et d’indices de mesurabilité et, par conséquent, la difficulté de leur opérationnalisation. En effet, les Conclusions du Conseil européen des 17- 21 juillet 2020 renvoient : à la cohérence et à la validité suffisante de projets innovants et porteurs de compétitivité; à la contribution effective à la transition verte et numérique (sur cette condition, il y a, toutefois, quelques balises de pourcentages de performance à atteindre); au «renforcement du potentiel de croissance, de la création d'emplois et de la résilience économique et sociale de l'État membre»; à l’obtention du «score le plus élevé de l'évaluation»; au «respect satisfaisant des objectifs intermédiaires et finaux correspondants»; au besoin de réformes structurelles d’accompagnement. Quant au mode de contrôle, la Commission, qui accueille les plans nationaux soumis en vertu du plan de relance, est mandatée de l’examen (dans le cadre de la préparation de sa recommandation au Conseil) du respect de cette vague conditionnalité, tandis que le Conseil contrôle cet examen et prend la décision d’attribution à la majorité qualifiée; en revanche, le veto revendiqué par les pays «vertueux» ne fut pas consenti, les États qui s’opposeraient à la décision d’octroi et de paiements devant se satisfaire d’une sorte de «veto suspensif» («frein d’urgence») qui ne ferait que retarder la décision pour un débat de réexamen en Conseil européen : «si, exceptionnellement, un ou plusieurs États membres considèrent qu'il existe des écarts importants par rapport au respect satisfaisant des objectifs intermédiaires et finaux correspondants, ils peuvent demander au président du Conseil européen de saisir le prochain Conseil européen de la question […]; si le Conseil européen a été saisi de la question, aucune décision d’attribution de la Commission concernant le respect satisfaisant des objectifs intermédiaires et finaux correspondants et l'approbation des paiements ne sera prise jusqu'à ce que le Conseil européen suivant ait débattu de la question de manière exhaustive» (Conclusions du Conseil européen, de juillet dernier).
- Enfin, nous référant à la conditionnalité spécifique (bien qu’également elliptique, faute de grille d’identification) des réformes d’accompagnement, une précision s’impose, celle d’une certaine difficulté d’actualisation : par le passé et, notamment, lors du suivi des plans de sauvegarde de l’UE (dans les années 2008 et suivantes), nous avons pu constater combien ardu, voire grandement inachevé fut le processus des réformes structurelles exigées, pourtant maintes fois énumérées et pointées du doigt par la décriée Troïka; par ailleurs, l’expérience passée nous enseigne aussi que les recommandations européennes de réformes à l’occasion des contrôles des finances publiques nationales et des exigences afférentes du «semestre européen» furent, en général, peu suivies par les États. Cela dit, le plan de relance permet un peu plus d’optimisme dans ce domaine, vu la capacité de l’Union de s’opposer au versement des octrois en cas de carences au chapitre des réformes requises à la lumière des priorités de l’Union (en ce sens, S. ADALID, Plan de relance : le vice caché, The Conversation, 30 juillet 2020). Le fera-t-elle? Nous n’en sommes pas certain : face à plusieurs États défaillants (si l’on tient compte de l’existence, aujourd’hui, d’un nombre important de pays membres éloignés du niveau requis de convergence économique) mais, dans le contexte de la pandémie, fortement éprouvés, la Commission se trouverait exposée à une forte pression politico-éthique pour faire preuve de «compréhension de clémence» ; ceci d’autant plus qu’elle serait consciente du déficit démocratique de son intervention de contrôle et, dès lors, du risque d’être taxée de comportement-cloisonnement bureaucratique (S. ADALID, loc.cit.).
b.- Quelle conditionnalité, liée au respect des valeurs de l’Union dans un État de droit ?
Le respect des droits fondamentaux et des valeurs démocratiques dans un État de droit n’est pas un souci nouveau : initialement érigé, en vertu d’une interprétation du concept «État européen», en critère de recevabilité dans la pratique d’examen des demandes d’adhésion aux CE et, ultérieurement, dans une définition plus élaborée, en critère d’éligibilité d’admission lors du Conseil européen de Copenhague, de 1993 (voir aussi l’article 49 TUE) a trouvé une place «constitutionnalisée» élargie dans les traités, allant au-delà de cette problématique de l’adhésion, soit vers un régime européen de contrôle et de sanctions de pays membres (voir, notamment, le tandem des articles 2 et 7 TUE). Malheureusement, malgré les précisions du schéma élargi de valeurs (article 2 TUE), le mode de contrôle-sanction des violations afférentes (article 7 TUE), d’une faiblesse, dirions-nous, «congénitale», s’avère, aujourd’hui, inopérant, car hypothéqué d’une procédure interinstitutionnelle «étapiste», lourde, longue, sinueuse et, in fine, paralysante, vu le recours à la règle décisionnelle de l’unanimité pour la constatation de la violation (les cas des violations desdites valeurs par la Hongrie et la Pologne témoignent de cette paralysie, fort embarrassante pour l’Union).
Face à ce difficile contexte juridico-politique, les institutions européennes et les États membres ont eu, dans le cadre du plan de relance, à se pencher, de nouveau, sur l’épineuse question du respect de l’État de droit par les pays qui solliciteraient une aide financière (aide émanant du budget ou du plan de relance qui s’y adosse) : aussi, l’idée d’une conditionnalité afférente pour y avoir droit (attributions-paiements de fonds) paraissant requise, le Conseil européen des 17-21 juillet dernier a-t-il affirmé (dans ses Conclusions) que « les intérêts financiers de l'Union sont protégés conformément aux principes généraux inscrits dans les traités de l'Union, en particulier les valeurs énoncées à l'article 2 du TUE» (nos soulignés). Cela dit, face à l’opposition de certains pays (surtout de la Hongrie et de la Pologne) et dans l’attente de l’adoption des règlements de mise en œuvre du plan de relance, la question d’un régime de contrôle de protection desdites valeurs demeure sans réponse définitive (au moment de la rédaction de cette Chronique) et d’un grand flou.
- Sur le plan juridico-politique, l’avons-nous mentionné, l’Union dispose d’un régime de contrôle-sanctions pour violation de ses valeurs, celui de l’article 7 TUE, qui pourrait, selon notre interprétation, s’appliquer au plan de relance, du fait que celui-ci est «adossé» au budget européen. Il prévoit, en effet, la possibilité de suspendre certains des droits [de l’État incriminé] découlant de l'application des traités à condition, toutefois, qu’il s’agisse d’une violation existante, grave et persistance et qu’elle soit, préalablement, constatée à l’unanimité du Conseil européen, deux conditions qui rendent, toutefois, la disposition peu opérationnelle.
- Resterait, alors, la voie d’un régime ad hoc de sanctions (de refus d’attributions-paiements ou, encore, de leur suspension ou réduction), en cas de «défaillance généralisée de l’État de droit» dans un État membre, qui «porte atteinte ou risque de porter atteinte aux principes de bonne gestion financière ou à la protection des intérêts financiers de l’Union» : la Commission l’a proposé (projet de règlement), dans une formule de décision de sanctions (proposition de la Commission) réputée adoptée par le Conseil, sauf si celui-ci décide, à la majorité qualifiée, de rejeter la proposition de la Commission dans un délai d’un mois à compter de son adoption (par la Commission) ou de la modifier. Cela dit, le Conseil européen de juillet dernier, face au refus de certains dirigeants de pays membres de s’y rallier (entre autres, du Premier ministre hongrois Victor Orban, qui menaçait d’un refus d’approbation nationale de l’ensemble du plan de relance, et de son ministre des affaires étrangères Péter Szijjártó, qui affirmait qu’«aucun État membre ne devrait pouvoir dire aux autres s'ils peuvent ou non utiliser l'argent européen»), s’est penché sur une version quelque peu édulcorée, de formule inversée, soit d’une décision initiale formelle de sanctions, prise en Conseil à la majorité qualifiée, sans, toutefois, réussir à s’assurer de l’adhésion explicite de tous.
- Dans ce contexte de difficile consensus, la présidence allemande du Conseil semble avoir réussi, à la fin septembre, à promouvoir une formule considérablement allégée, à négocier, maintenant, avec le PE : sans mention du concept «défaillance généralisée de l’État de droit», on semble, plutôt, souhaiter, que des «violations de principes», qui portent préjudice à la bonne gestion du budget de l’UE ou aux intérêts financiers de l’Union d’une manière suffisamment directe, puissent être sanctionnées par la suspension ou la réduction des fonds». Quant au Parlement européen, qui, depuis 2018, demande l’établissement d’un mécanisme permanent fort de protection du budget, en cas de telles violations, et qui menace de «bloquer» l’adoption du cadre financier pluriannuel, il représente un difficile négociateur face au Conseil pour la définition de cette conditionnalité («respect de l’État de droit»).
c.-Dans l’attente de l’achèvement du processus de validation juridique et de mise en œuvre systémique du plan de relance
In fine, y a-t-il un espoir de renforcement desdites conditionnalités du plan de relance lors du processus d’adoption, par les institutions compétentes de l’Union, des textes législatifs appropriés et contraignants pour sa mise en œuvre, de sa «ratification» d’insertion dans les législations nationales, de l’adoption, enfin, du budget pluriannuel européen auquel le plan est «adossé» (sur cette complexe traduction juridique du plan de relance, voir B.SOUSI, Le plan de relance pour l’Europe : une traduction législative sous pression, Banque-Notes Express, 22 septembre 2020) ?
Nous le souhaitons plutôt que nous ne l’espérons (selon une expression de Thomas More, Utopia), eu égard au contexte socioéconomique et sociopolitique du plan de relance, tel que circonscrit-analysé dans nos réflexions.
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3 
