par Panayotis Soldatos, le 29 novembre 2021
« Dans la tempête et le bruit la clarté reparaît grandie … » (Victor Hugo)
I.- Les contours d’une accélération de la tendance à la bipolarité géopolitique, source d’inquiétude existentielle pour le Vieux Continent
1° L’accélération de l’histoire dans l’après-guerre froide a placé le monde dans une nouvelle trajectoire géopolitique à la faveur d’un reclassement de superpuissances, dû, notamment : a) à la dissolution chaotique de l’URSS et le déclin socioéconomique de la Russie, aux mains d’oligarchies campées sur les ressources énergétiques que seul un pouvoir central « musclé » parvient, tant bien que mal, à contrôler ; b) aux convulsions et fractures sociétales des États-Unis et les échecs de leur interventionnisme international; c) à la vélocité et à l’ampleur du développement économique, technologique et militaire d’une Chine revigorée, puisant dans son vaste bassin démographique, valorisant, par la communication officielle, sa mémoire historique et son patrimoine civilisationnel, profitant d’un extraordinaire processus de déploiement et de délocalisations de transnationales occidentales sur son territoire (surtout américaines), en quête de grands marchés et de vastes réservoirs de ressources humaines, s’appuyant sur un régime autoritaire d’encadrement-mobilisation des masses; d) à l’inaptitude de l’Europe, toujours en quête d’identité géopolitique et géostratégique autonome et en réflexion-procrastination permanente, à passer de l’intégration économique (UE) à la construction politique, eu égard aux divisions de vues entre ses membres (les Vingt-Huit et, maintenant, les Vingt-Sept) qui compromettent l’adoption-mise en œuvre de politiques régaliennes et, en particulier, d’une vraie politique étrangère et de sécurité commune ainsi qu’une stratégie militaire autonome (notamment, par l’affranchissement vis-à-vis de l’OTAN ou, au moins, par l’obtention d’un statut d’égalité au sein de l’Alliance , celui de deux piliers).
- Eu égard à cette évolution et après une série de réactions erratiques de Donald Trump dans ses relations euratlantiques et sino-américaines, le président Biden a amorcé une nouvelle orientation de stratégie géopolitique, encapsulée dans le slogan médiatique de mobilisation « l’Amérique est de retour » (« America is back ») et suivie d’une première série d’actes intempestifs d’unilatéralisme qui laissa ses alliés européens perplexes, car largement impréparés pour un tel empressement de virage stratégique. Il a, en effet, procédé au retrait précipité de l’Afghanistan, mis en branle l’approche de recentrage-renforcement du déploiement sécuritaire Indo-Pacifique, appuyé sur la relance du Dialogue quadrilatéral pour la sécurité /Quad (Japon, États-Unis, Australie et Inde) et la conclusion de l’alliance militaire AUKUS (Australie, Royaume-Uni, États-Unis), sans, par ailleurs, écarter la possibilité d’y amarrer l’Europe par une possible transcontinentalisation de l’aire et des rôles d’intervention l’OTAN, le tout dans l’optique d’un affrontement avec le nouvel ennemi systémique, la Chine.
- Quant à l’Union européenne, elle fut, effectivement, prise par surprise, elle qui était déjà en mode lent de réflexion «étapiste» sur une Boussole stratégique de redéploiement géostratégique, dans ce nouveau monde de reclassements de puissances et d’antagonismes exacerbés, et demeurait consciente de l’insuffisance de son échafaudage d’une Europe de la défense par une politique sinueuse de petits pas, essentiellement intergouvernementaux (PESC, PESD et PSDC, avec une lourde constellation d’agences, centres, comités et groupes). Et pourtant, le problème fondamental pour l’autonomie stratégique de l’Europe réside toujours, à nos yeux, dans son incapacité de trancher le « nœud gordien » de rattachement à l’OTAN (sous sa forme actuelle), héritage de la Seconde Guerre mondiale et d’une longévité tout aussi étonnante que critiquable eu égard à la logique historico-politique d’évolution des relations internationales de l’après-guerre froide : un tel rattachement maintient les Européens dans le giron de l’Alliance atlantique, sous influence directionnelle américaine, et les empêche de franchir le pas décisif vers une stratégie géopolitique et un déploiement militaire autonomes (parfois en coopération avec l’OTAN, mais pas impérativement en tandem obligatoire), au service des intérêts du Vieux Continent, qui ne seraient pas nécessairement identiques avec ceux des alliés nord-américains et Britanniques (depuis le Brexit). Hélas, l’Union, toujours en réflexion, en quête de l’introuvable consensus au sein de ses membres et prise souvent de court par les événements, demeure cantonnée dans une posture défensive, mais, ô combien, inefficace, bousculée qu’elle est sur ses frontières extérieures, devenues poreuses par les flux migratoires et insuffisamment défendues par des forteresses nationales d’États membres, inaudible dans ses vagues déclarations diplomatiques, produits de marchandages politiques intra-européens, réactive dans ses sanctions internationales, timides et inopérantes, du reste inscrites souvent dans un sillage tracé par les États-Unis, ceux appuyés sur plusieurs « like-minded » membres de l’Union (penser, notamment aux déclarations et sanctions, notamment à l’égard de la Russie et de la Chine, sans oublier de mentionner, ici, l’incurie devant le comportement international délétère de la Turquie). Et comment aurait pu en être autrement dans une Europe toujours à double allégeance (OTAN et UE), vu le processus coordonné et parallèle d’élargissements quasi simultanés des deux organisations vers les mêmes candidats à l’adhésion, et privée, de surcroît, d’une vraie politique industrielle, technologique et de recherche commune et autonome, socle, pourtant, indispensable d’une politique de défense indépendante et affranchie de l’influence directionnelle américaine?
2° Dans le nouveau paysage géopolitique, les États-Unis, tout en maintenant leur politique active d’encerclement géostratégique de la Russie, pays à capacité militaire de grande-puissance, qui pèse sur plusieurs conflits régionaux (notamment en Syrie, Libye, Ukraine, Biélorussie) et mène un subtil dialogue énergétique avec l’UE et un jeu d’équilibriste avec la Turquie, chargé d’ambivalence et de retournements, ressentent fortement et de façon croissante l’exacerbation de la concurrence économico-commerciale, technologique et militaire de la Chine et réinventent leur politique d’endiguement (« containment ») de l’après-guerre, dirigée cette fois-ci vers le nouveau ennemi systémique chinois. Pour y parvenir, et au-delà d’un discours diplomatique critique des violations des droits de l’homme par la Chine (violations, du reste, connues et de longue date, qui n’avaient, pourtant, nullement empêché de vastes mouvements d’investissement direct et de localisations de transnationales américaines et, plus largement, occidentales sur le territoire chinois), l’Amérique redéfinit, de façon opérationnelle et aux fins d’encerclement de la Chine, une zone Indo-Pacifique, avec la mobilisation du réseau Quad et la conclusion de l’alliance militaire AUKUS, deux jalons déjà mentionnés. Parallèlement, et pour contrer le projet chinois, déjà en en voie d’exécution, de la Nouvelle route de la soie (« Belt and Road Initiative- BRI), aux vastes ambitions eurasiatiques, ils se préoccupent de la cohésion de l’OTAN, avec le souci d’éviter d’éventuelles tendances européennes centrifuges, voire de s’assurer du ralliement des membres européens de l’Alliance à leur stratégie d’endiguement multidimensionnel de la Chine (conjugué, certes, à l’encerclement géopolitique de la Russie), ceci d’autant plus que celle-ci poursuit déjà, dans le cadre du BRI, un crescendo de présence déterminante sur le terrain de l’Europe, couvrant, notamment, les infrastructures énergétiques, de transport et de communications, progressivement « investies » par l’économie et la technologie chinoises et intégrées dans son réseau mondial, sans cesse approfondi (penser, également, à la présence chinoise en Afrique), d’échanges commerciaux et d’investissement au volume croissant.
II.- Le dessein d’une Europe souveraine dans le jeu géopolitique mondial à l’ère d’une nouvelle rivalité multidimensionnelle sino-américaine: l’art de l’impossible?
1° Même si les fondamentaux du lancement du processus d’intégration européenne de l’après-guerre s’éclipsent progressivement de la mémoire collective dans le passage du temps, il nous paraît essentiel, pour la clarté du débat sur une Europe souveraine, de rafraîchir leurs principaux traits dans le but de bien cerner leurs éléments de continuité et ceux de rupture, soixante-dix ans plus tard. Au départ, il s’agissait, en effet, de doter les Communautés européennes (relayées, aujourd’hui, par l’Union européenne) d’un système capable d’évoluer vers l’Europe souveraine grâce à une mécanique juridico-institutionnelle à force processuelle d’enchaînements, comportant notamment : un transfert de droits souverains vers les autorités des CE, au profit d’un appareil institutionnel de supranationalité limitée (Cour de Justice, Commission et, ultérieurement, Parlement européen élu au suffrage universel), protégé par un fédéralisme juridique (applicabilité directe, effets directs et primauté du droit européen) et ordonné sur l’objectif utilitaire de fonctionnement régulier du grand marché, voire, ultérieurement, de l’union économique et monétaire, afin de répondre aux besoins matériels et aux aspirations de prospérité des populations. Quant à la question de la sécurité extérieure de cette Europe, les conditions sociétales d’une Europe divisée et le rapport de force avec l’URSS imposèrent, en toute rationalité, une organisation parallèle, celle de l’OTAN, sous l’égide de la seule grande puissance occidentale de l’époque, celle des États-Unis. À cet égard, au sein des Six, la dévastation des pays membres à la sortie de la guerre, la compatibilité de leurs élites dirigeantes, les aspirations communes de leurs populations en quête de progrès socioéconomique et de protection sécuritaire, dans un climat de guerre froide et de fracture du Vieux Continent, permirent, voire dictèrent cette cohabitation CE - OTAN, dans l’espoir, certes, du passage progressif de l’intégration économique des CE à l’unification politique d’une Europe souveraine : aussi, la réalité, le rêve et le pari pointaient-ils, à terme, vers l’Europe politique, l’Europe unie, l’Europe souveraine à l’intérieur et à l’extérieur (dans ses relations internationales).
Or, aujourd’hui, l’Europe, qui a fondamentalement changé dans ses réalités structurelles et son poids international, appellerait, en toute logique, à la réorganisation de son encadrement institutionnel d’intégration et de ses champs de compétences, pour couvrir, notamment, le régalien de la défense dans ses aspects de « hard power » : le marché unique, l’union monétaire et l’union économique partielle représentent une réalité incontournable et confèrent à l’UE un statut de grande puissance dans l’échiquier économique mondial, lui permettant la légitime ambition géopolitique de stratégie sécuritaire propre et de défense autonome, pour protéger à la fois ses acquis d’intégration socioéconomique, ses frontières extérieures, ses positions et réseaux économiques à l’étranger qu’elle ne pourrait pas confier toujours à une coopération, espérée bienveillante mais demeurant conditionnelle, d’autres grandes puissances, en l’occurrence des États-Unis. Devant une telle mutation, le fait de vouloir ériger en postulat la convergence continue et généralisée des intérêts et des priorités des deux côtés de l’Atlantique heurterait les enseignements de l’histoire des relations internationales et ferait fi à la réalité du monde contemporain, où la concurrence multidimensionnelle constitue une donne incontournable même au sein des « like-minded » pays du bassin euratlantique, qui ne sauraient trouver un terrain d’entente ou d’accommodement harmonieux et stable que dans une coopération internationale aux rapports de force et aux alliances égalitaires; d’où les légitimes interrogations sur le meilleur véhicule de défense-promotion des intérêts géopolitiques de l’Europe, soit dans celui de l’OTAN actuel ou, plutôt, de sa transformation en alliance à deux piliers de relations égalitaires, soit dans celui d’une Union européenne souveraine, en charge de ses options géopolitiques et géoéconomiques de grande puissance ainsi que des structures de leur défense autonome (ce qui n’exclut, certes, pas des coopérations égalitaires avec d’autres alliances), avec la conviction, dans le second cas, qu’une telle autonomisation ne représenterait point une anomalie de l’histoire!
2° Malheureusement, aujourd’hui, cette interrogation multidimensionnelle et, dès lors, complexe n’appelle pas, étrangement, aux yeux des membres de l’UE une réponse univoque, même pas une volonté de changement systémique substantiel, tout court. C’est ainsi que la cacophonie sur la meilleure organisation de la défense européenne s’est installée depuis les années cinquante et se pérennise à plus fort écho dans l’Union du grand élargissement, asymétrique et hétéroclite, tant sur le plan situationel que sur celui des perceptions et des visions. Ceci d’autant plus que le réformisme structurel dans le domaine de la défense a souvent été véhiculé par la France dont on refuse le leadership et on y voit, dans une simplification à réminiscence gaullienne, une remise en question de la pertinence de l’OTAN et un risque de voir ainsi les États-Unis retomber dans un isolationnisme nord-américain.
Quoi qu’il en soit, et malgré ces divisions au sein des Vingt-Sept, la France, sous la présidence d’Emmanuel Macron, a remis à l’agenda européen la question de la réforme de l’OTAN, conjuguée avec la quête des paramètres d’une Europe souveraine dans son déploiement géopolitique. À cela, elle fut, particulièrement, encouragée, par quatre facteurs : la remise en cause, par le président Trump, de l’intangibilité de la protection du territoire européen par l’Alliance atlantique et ses acerbes critiques à l’égard des alliés européens, jugeant leurs contributions financières insuffisantes; la perspective d’extension géographique de l’action de l’OTAN vers l’Asie-Pacifique, à l’appui d’une politique américaine d’endiguement (« containment ») de la Chine; l’incapacité de l’OTAN de rappeler à l’ordre l’allié turc, d’une agressivité erratique et croissante en Méditerranée; last but not least, le message du président Biden « l’Amérique est de retour », ses ambitions géopolitiques et son intention sous-jacente d’affirmer le leadership international des États-Unis, vite manifestée par des actions unilatérales, telles que le retrait précipité de l’Afghanistan, la conclusion intempestive de l’AUKUS, la revitalisation du Quad.
Dans cet ordre d’événements et d’idées, on peut s’attendre à ce que la prochaine présidence tournante du Conseil de l’UE (premier semestre de 2022) par la France s’efforce de faire avancer son agenda d’européanisation de la défense du Continent, pour une plus grande autonomie géopolitique et une capacité militaire d’interventions accrue, encouragée par la constante l’exacerbation de la crise dans les relations sino-américaines, d’une rivalité géopolitique, systémique et polymorphe, aux risques de perturbations-mutations qualitatives du système international et de son éventuel glissement vers une configuration de duopole de puissances. Cette priorisation française du débat sur une stratégie de défense européenne autonome bénéficie de solides bases de rationalité, face à l’incapacité des institutions européennes de traduire le poids économique mondial de l’Union en influence directionnelle de grande puissance géopolitique, incapacité observée dans un large éventail de cas apparaissant sur la scène internationale, dont les suivants: a) l’absence de rôle déterminant dans l’évolution-résolution de nombreux conflits régionaux(Syrie, Libye, Méditerranée orientale, Ukraine etc.); b) l’incapacité de protection des frontières extérieures de l’Union et de régulation des flux migratoires qui s’y présentent, dans le respect de la souveraineté européenne, avec le néfaste résultat de comportements erratiques et dysfonctionnels de plusieurs États membres qui ont ainsi recours à une politique de « forteresse nationale », en violation des règles humanitaires et d’asile du système international et de l’Union elle-même; c) le spectacle (déjà mentionné) d’une diplomatie européenne de vagues déclarations et condamnations, au dénominateur commun fort bas, suivies, parfois, de timides, sinueuses et inopérantes sanctions à la crédibilité douteuse.
3° Tout récemment, toutefois, et malgré l’absence de vision consensuelle profondément réformiste au sein de l’Union, qui comporterait son désenclavement, partiel ou total, de l’Alliance atlantique, la politique européenne des petits pas se poursuit par une opération « étapiste » d’ orientation stratégique, appelée Boussole stratégique (« Strategic Compass »), impliquant les institutions européennes et les États membres : elle fut déclenchée sous présidence tournante allemande du Conseil de l’UE (second semestre de 2020) et centrée, par l’instauration d’un dialogue stratégique structuré, sur une analyse des menaces qui pèsent sur l’Union et, dans la foulée, sur la définition d’une vision stratégique commune de sécurité et de défense ainsi que des moyens de son déploiement. À cet égard, une première version de texte fut soumise par le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique sécurité, Josep Borrell, le 15 novembre dernier, au Conseil de l’UE, à l’intention des ministres des affaires étrangères, et, le lendemain, aux ministres de la défense qui lui ont réservé un accueil de principe favorable, ouvrant ainsi la voie de vastes consultations au sein des institutions européennes et avec les États membres, sans, certes, oublier les habituelles et récurrentes consultations avec l’OTAN; l’objectif serait l’adoption d’un texte révisé, en mars 2022, sous présidence tournante française, et le passage aux étapes et démarches de mise en œuvre.
Et bien qu’il soit trop tôt pour émettre un avis d’évaluation de cette première mouture de Boussole stratégique, force nous serait d’y constater une insuffisance d’ambition, eu égard, notamment, à l’évident besoin européen d’avancer vers l’impérative mise en place d’un dispositif militaire autonome, capable de promouvoir le déploiement géopolitique de l’Union à l’ère de la nouvelle rivalité systémique de deux superpuissances, Chine et États-Unis, et lui épargner ainsi sa périphérisation géostratégique globale. Car, en effet, compte tenu de la gravité des menaces, répertoriées dans la Boussole, qui pèsent sur l’Europe et désétablissent son édifice, c’est le défi de constitution d’une armée européenne qui importe et qui tarde à être relevé (pour éviter le «trop peu, trop tard »), plutôt que la mobilisation des moyens anémiques envisagés, dont le déploiement rapide de l’UE par une modeste force modulaire de 5 000 hommes; du reste, faudra-i-il le souligner, ici, des formules de forces d’intervention similaires furent déjà expérimentées par le passé, notamment dans les Balkans et en Afrique, sans répondre au besoin d’« une Europe sûre dans un monde meilleur » que contemplait, déjà en 2003, un autre Haut Représentant, Javier Solana dans un rapport sur une Stratégie européenne de sécurité qui n’était pas du tout éloignée des problématiques actuelles de la Boussole et dont la mise en œuvre ne fut pas si concluante, au point de répéter l’exercice en 2021. Quant à la réticence de plusieurs membres de l’Union, proches de zones européennes de tension, à s’aligner sur de telles mesures d’intervention, elle nous paraît probable, eu égard aux limites de leur efficacité ainsi qu’aux entorses possibles aux compétences régaliennes de leur État (surtout que la mise en œuvre de la Boussole stratégique relancerait le débat sur un abandon de l’unanimité pour des décisions afférentes, abandon qu’ils ne souhaiteraient pas) : à preuve, tout récemment, les pays baltes et la Pologne, face à la crise déclenchée aux frontières avec la Biélorussie, ont préféré contempler plutôt une éventuelle intervention de l’OTAN, évoquant l’activation possible de l’article 4 du traité fondateur de l’Alliance atlantique.
En somme, l’incapacité chronique de trancher le nœud gordien de la quasi inextricable interdépendance militaire qui rattache l’Union à l’OTAN imposerait, pour l’adoption de la Boussole stratégique, la proclamation de sa compatibilité avec les déploiements stratégico-militaires de l’OTAN, à consigner dans une nouvelle déclaration commune (UE-OTAN), à l’instar de celles du passé, rendues nécessaires à chaque adoption de mécanismes d’intervention militaire et de sécurité de l’UE, pour les légitimer et prévoir le cadre de leur harmonisation-coopération avec l’Alliance atlantique; à preuve immédiate, la réunion des ministres de la défense de l’UE, au lendemain même de la remise du document de la Boussole au Conseil de l’UE, avec le secrétaire général de l’OTAN Jens Stoltenberg, pour un échange de vues « sur le partenariat stratégique UE-OTAN et sur de nouveaux domaines de coopération, tels que la résilience, les technologies de rupture et l'impact du changement climatique sur la sécurité et la défense » ainsi que l’annonce, comme à l’accoutumé, d’une nouvelle déclaration conjointe sur la coopération entre l’UE et l’OTAN (à ce propos, on pourrait signaler de nombreuses déclarations OTAN-UE « légitimant », aux yeux de l’OTAN, les petits pas de développement de mécanismes européens de défense et de sécurité et, notamment, celles de 2002 sur la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), de 2003 sur les arrangements « Berlin plus », de 2010 sur les fondements nécessaires pour que l’Alliance puisse soutenir des opérations dirigées par l’UE, de 2010, 2016 et de 2017 – plus de soixante-dix mesures communes --, visant à renforcer le partenariat stratégique OTAN-UE et, in fine, de 2018, sur la mobilité militaire et la lutte contre le terrorisme).
4° Qu’il nous soit, alors, permis, dans une note de clôture, de revenir sur ce qui constitue, à nos yeux, l’essence d’une quête de défense européenne autonome (ce qui n’exclut pas, au besoin, des alliances équilibrées) et qui rappelle, en l’occurrence, la tâche de Sisyphe, dans son interminable effort de rouler le rocher jusqu’en haut d’une montagne. En effet, l’Europe trouve son bonheur (comme Sisyphe de Camus) dans la « confortable » absurdité d’accepter que l’Union européenne, grande puissance socioéconomique, culturelle et démographique de l’échiquier international, demeure privée d’un attribut fondamental de puissance, celui de la capacité d’assurer son destin géopolitique par le déploiement de ses propres moyens, selon ses propres orientations, priorités, objectifs et intérêts : elle se résigne à vivre sur l’héritage d’un rempart sécuritaire légué, dans la foulée de la Seconde Guerre mondiale, par les États-Unis (ils ont eu la maîtrise du lancement de consultations plutôt asymétriques, teintées d’unilatéralisme face une Europe ravagée par la guerre, et pu ainsi mener au traité de Washington), enregistre un retard croissant dans le domaine de la politique industrielle, technologique et de recherche commune, qui prend des dimensions structurelles, vu le manque de possibilité de couplage rationnel et fécond qu’offrirait un système militaire européen intégré (penser aux relations, très serrées, d’interaction-interdépendance aux États-Unis entre les secteurs économique, technologique et scientifique/recherche, d’une part, militaire et politique, d’autre part), se condamne, depuis près de sept décennies, à d’incessants et infructueux efforts sectoriels d’intégration de sa défense pour un déploiement géopolitique autonome qui semble, hélas, de plus en plus éloigné dans l’horizon d’un monde en mouvance géostratégique bipolaire.
Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3 
