A l'occasion du Conseil européen des 1er et 2 mars 2012, le Président de Notre Europe António Vitorino prend position sur le nouveau Traité relatif à l'UEM ("TSCG"), les relations entre l'UE et la Grèce et la nécessité d'un "paquet européen pour la croissance". Il évoque également les perspectives d'adhésion de la Serbie à l'UE et de la Bulgarie et la Roumanie à l'espace Schengen, ainsi que la crise en Syrie et le dossier nucléaire iranien.
1 Que pensez-vous du « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance » dans l'UEM que 25 Etats membres de l'UE s'apprêtent à signer à l'occasion du Conseil européen ?
Le « TSCG » est d'abord un outil politique, sans doute utile, mais sa valeur juridique est limitée, voire incertaine. D'un point de vue politique, ce Traité est avant tout destiné à formaliser la volonté de sérieux des Etats membres en matière de gestion de leurs comptes : il est d'ailleurs symptomatique qu'on le désigne parfois sous le nom de « Pacte budgétaire », alors que seule sa 3ème partie porte ce titre. Cet engagement à davantage de rigueur budgétaire vient en contrepartie des efforts de solidarité déployés par les Etats membres depuis le début de la crise, dans le cadre d'un compromis global incluant aussi la mise en place du « Mécanisme européen de stabilité » et l'activisme bienvenu de la BCE. En étant optimiste, on pourrait dire que le TSCG va utilement aider à prévenir l'apparition de nouveaux déséquilibres excessifs en matière de comptes publics, et qu'il pourra peut-être ouvrir la voie à l'approfondissement de la solidarité européenne.
D'un point de vue strictement juridique, force est de constater que la valeur ajoutée du TSCG est beaucoup plus limitée. La plupart de ses dispositions figurent déjà dans des textes de droit dérivé récemment adoptés (notamment le « Six pack » ou le « Pacte euro + ») ou en passe de l'être. En matière de suivi des politiques budgétaires, on peut certes noter l'insertion d'une « règle d'or » au niveau national, mais sa portée concrète me semble un peu floue à ce stade, de même que celle des dispositions prévoyant le renforcement des pouvoirs de la Cour de Justice.
J'ajoute qu'une incertitude globale pèse sur l'impact du TSCG sur le fonctionnement du marché intérieur, qui constitue le socle à la fois juridique et politique de la construction européenne. Des garanties formelles ont certes été insérées au cours des négociations ayant conduit à l'adoption du TSCG, mais il est difficile de dire à ce jour dans combien d'Etats membres il s'appliquera, puisqu'il pourra entrer en vigueur dès que 12 des 17 pays de la zone euro l'auront ratifié. Tout ceci ne sera sans doute guère favorable à la cohésion d'ensemble de l'UE.
Dans un tel contexte, je soulignerai enfin que, à plus court terme, l'UE ne bénéficiera pleinement de la signature du TSCG que si elle prend dans le même temps un engagement tout aussi important : celui d'utiliser en parallèle les ressources allouées au FESF et celles prévues pour le MES. Même si ce cumul n'est que temporaire, il permettra en effet de porter l'ampleur du « pare-feu européen » à au moins 750 milliards euros, et donc d'envoyer un signal politique encore plus concret que celui formulé par le TSCG.
2 Quel regard portez-vous sur la manière dont l'UE gère ses relations avec les trois « pays sous programme », et notamment la Grèce ?
La Grèce, l'Irlande et le Portugal sont dans une situation tout à fait spécifique vis-à-vis de l'UE. C'est parce qu'ils ont laissé dériver leurs comptes publics et privés, et donc de facto aliéné leur souveraineté, que ces 3 pays ont été amenés à conclure des programmes d'aide et d'ajustement qui permettent aux autorités européennes de poser leurs conditions, en contrepartie d'une solidarité accrue. Il n'est qu'à consulter la 4ème partie du TSCG pour avoir confirmation que, hors ces cas exceptionnels, l'UE ne peut sinon guère influer efficacement sur le contenu des politiques économiques nationales...
Pour en revenir à ces 3 pays, on peut constater que, jusqu'au Conseil européen de juillet 2011, l'UE a eu une approche presque « punitive », qui s'est notamment traduite par les taux d'intérêt élevés attachés aux prêts accordés. Depuis lors, les 3 pays ont bénéficié d'une baisse du taux d'intérêt de leurs prêts ainsi que d'une augmentation du taux de cofinancement des fonds structurels qui leur sont alloués. Cette inflexion positive est à la fois liée au constat d'un relatif échec de la démarche initiale, mais aussi à la volonté d'encourager les efforts déployés par les autorités nationales. C'est là qu'on peut distinguer la situation de la Grèce de celle des 2 autres pays, qui semblent mieux réussir à mettre en uvre les réformes structurelles nécessaires pour rétablir leur situation économique et financière, même si les difficultés sont encore immenses, notamment au Portugal.
La solidarité sans précédent dont vient à nouveau de bénéficier la Grèce montre que l'UE est toujours déterminée à l'aider : nouvelle réduction des taux d'intérêt des prêts du 1er plan d'aide de 100 milliards d'euros; octroi d'un 2ème plan d'aide de 130 milliards d'euros ; mis à contribution des créanciers privés via un effacement de 107 milliards d'euros de la dette grecque ; redistribution à la Grèce des plus-values réalisées par la BCE sur les obligations grecques. En contrepartie, il est inévitable que l'UE ait souhaité mettre en place un suivi allant au-delà des missions d'évaluation trimestrielles prévues dans les 2 autres pays, car les relations de confiance avec la Grèce se sont dégradées au cours des derniers mois.
Il va de soi que, en étant perçue comme à l'origine de réformes douloureuses, l'UE prend des risques d'un point de vue politique. Ces risques sont d'autant plus grands qu'il n'est pas certain que l'UE puisse véritablement peser sur la répartition équitable des efforts d'ajustements demandés aux autorités nationales en Grèce, ces efforts sont par exemple concentrés de manière injuste sur les plus vulnérables. On peut aussi se demander si le fait d'être associé au FMI au sein de la « Troïka » ne rend pas l'UE un peu trop enclin à accorder une priorité excessive à l'assainissement budgétaire, qui ne peut à lui seul suffire à redresser ses Etats membres.
3 Après la rigueur, le Conseil européen semble justement s'efforcer de mettre davantage l'accent sur la croissance : que peut-on attendre de lui sur ce registre ?
Il est temps en effet que l'UE adopte le « paquet pour la croissance » dont tous ses Etats membres ont besoin le rôle de ce Conseil européen de printemps étant de donner des impulsions claires sur ce registre. La lettre récemment signée par 12 Etats membres adresse un bon signal en ce sens : juste avant la signature du nouveau Traité, elle confirme en effet que l'austérité budgétaire ne saurait constituer un horizon suffisant pour l'UE, tout en soulignant l'importance du marché unique comme source de croissance.
Comme le rapport de Mario Monti l'a souligné, il y a encore beaucoup à faire, 20 ans après l'échéance mobilisatrice de « 1992 », afin de mieux tirer parti d'un potentiel de croissance et d'emplois encore sous-exploité, notamment en matière de services, d'économie numérique et de marchés publics. La Commission a déjà proposé d'accélérer le tempo dans cette perspective: il appartient aux États membres et au Parlement européen de relever ce premier défi.
L'UE doit également profiter de l'adoption à venir de son nouveau « cadre financier pluriannuel » pour mieux accompagner l'approfondissement du marché unique, notamment via le financement d'infrastructures d'intérêt commun dans le domaine des transports, de l'énergie et de la communication. Sur ce registre, il est essentiel que les 50 milliards d'euros proposés par la Commission pour la période 2014-2020 soient approuvés, et qu'ils soient ensuite engagés en partenariat avec des financements privés pour amplifier leur effet de levier.
En complément de ces interventions budgétaires, il faut enfin que l'UE s'engage directement dans l'émission d'obligations dédiées au financement de dépenses d'avenir, principalement en matière d'infrastructures et d'environnement, et qui sont en passe d'être sacrifiées dans maints pays européens. La Banque européenne d'investissement est bien placée pour émettre de telles obligations, et porter ainsi sa capacité de financement annuelle à 200 milliards d'euros (contre environ 80 aujourd'hui), sur la base d'un renforcement du capital et de garanties apportés par les États membres.
C'est en combinant plusieurs leviers d'action, comme au temps de l'adoption des « paquets Delors », que l'UE pourra à nouveau apparaître comme une source de croissance, et non pas seulement comme une source de contraintes : ce combat-là est stratégique non pas seulement d'un point de vue économique et social, mais aussi pour renforcer la légitimité de l'UE aux yeux de ses États membres et de ses citoyens.
4 Le Conseil européen va prendre des décisions importantes en matière d'élargissement, notamment s'agissant de l'espace Schengen : quelle est votre position sur un tel sujet ?
La politique d'élargissement a contribué à donner un contenu concret à l'introuvable « politique extérieure » de l'UE : elle n'a pas encore épuisé tous ses effets bénéfiques, notamment vis-à-vis des Balkans, même si elle a parfois été mal perçue par les opinions publiques des anciens pays membres. Qu'on puisse ouvrir une perspective d'adhésion à un pays comme la Serbie me paraît logique, dès lors qu'il remplit les conditions fixées : il faut donc souhaiter que les chefs d'Etat et de gouvernement confirment la décision du Conseil Affaires étrangères de lui accorder le statut de candidat. Cette volonté d'ouverture est aussi valable pour l'espace Schengen : si les conditions techniques sont réunies, l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie doit avoir lieu. Un pays comme la Grèce rencontre sans doute actuellement plus de problèmes à ses frontières qu'un pays comme la Roumanie : dans les deux cas, l'important est que les problèmes frontaliers réels ou supposés rencontrés par les États membres fassent l'objet d'une discussion commune, dans un cadre formel. Et que, sur cette base, on puisse renforcer l'engagement de l'UE dans la surveillance de l'ensemble de notre frontière extérieure, y compris dans les cas défaillants, tels que la Grèce.
Il faut démystifier l'idée selon laquelle les États européens pourraient affronter seuls et de manière plus efficace l'enjeu des flux migratoires internationaux. Il convient d'approfondir la coopération européenne chaque fois que nécessaire, sans tout sacrifier aux impératifs de gestion de crise, et sans remettre en cause la perspective d'une libre circulation interne adossée à des contrôles externes renforcés.
5 Le Conseil européen devrait évoquer la situation en Syrie et le dossier nucléaire iranien : comment percevez-vous l'action de l'UE vis-à-vis de ces deux pays ?
Les derniers développements relatifs au programme nucléaire iranien posent naturellement problème, mais les Européens ont développé une ligne stable, cohérente et unie, qu'ils doivent maintenir. Cela suppose qu'ils se mobilisent en faveur d'un traitement des tensions actuelles par la voie diplomatique, en rouvrant les négociations, comme les y invite la lettre adressée par les autorités iraniennes à Catherine Ashton. Mais aussi qu'ils restent fermes quant au régime de sanctions qu'ils ont courageusement adopté : il leur appartient maintenant de s'entendre autour des détails de leur mise en uvre, afin d'éviter un impact trop négatif et inégal au sein de l'UE, mais aussi afin que ces sanctions ne frappent pas trop violement la population iranienne.
S'agissant de la Syrie, l'impasse au Conseil de Sécurité des Nations Unies paraît totale, et la répression toujours plus brutale, avec la perspective d'une véritable guerre civile. L'UE doit donc participer avec la Ligue arabe à l'émergence d'une coalition forte et large d'« amis de la Syrie », et permettre à l'opposition syrienne de se structurer et d'être un interlocuteur direct. On peut aussi espérer que les sanctions adoptées mettront suffisamment la pression sur le régime syrien. Il faut enfin convaincre nos partenaires chinois et surtout russes que le statu quo n'est pas acceptable, et étudier avec eux les conditions d'un cessez-le-feu et la possibilité de mettre en place des couloirs humanitaires afin de porter secours à la population civile en détresse.
Paru dans Notre Europe le 28 février 2012
António Vitorino
Homme politique portugais, ancien Ministre de la Défense et ancien Commissaire européen. Mr Vitorino a pris ses fonctions de Président de Notre Europe en juin 2011. Avocat de profession, il enseigne à l'Université de Lisbonne depuis 1982. Il est, depuis 2005, président de l'Assemblée Générale de la Banque Santander Totta et associé du cabinet d'avocats Cuatrecasas, Gonçalves Pereira & Associados.
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