L'objectif que nous proposions avec Confrontations Europe en janvier 2007 (1), préparer un nouvel Acte unique pour la rénovation du grand marché, a fait son chemin. Grâce à Mario Monti et Michel Barnier qui partageaient cette ambition, il a été retenu par l'Union européenne. Comment ne pas nous en réjouir ? Après 15 mois de travail et de discussion, le processus lancé par la Commission a abouti le 13 avril 2011 à un Acte pour le marché unique, plan d'action en douze "leviers" Ensemble pour une nouvelle croissance(2) . L'ambition est double : faire du grand marché le socle d'une nouvelle croissance, et réconcilier les citoyens avec lui, pour qu'ils s'en approprient les opportunités, ainsi que les entreprises, et qu'ils puissent développer leurs projets en pleine confiance.
C'est la première fois depuis l'Acte unique de Jacques Delors qu'un plan d'ensemble, marquant un progrès de méthode et d'ambition, voit le jour pour mieux construire le marché européen. Les 12 leviers proposés, présentés comme une première liste de travaux à réaliser dès 2011-2012, sont autant d'opportunités à saisir. N'y figurent pas encore d'autres leviers que nous jugeons pourtant indispensables, mais la Commission parle elle-même du besoin d'une deuxième liste pour une deuxième étape. Ce résultat en demi-teinte est le produit des limites de l'action collective autant que des arbitrages du collège de la Commission. Nous, acteurs de la société civile et des entreprises, élus et dirigeants politiques, devons évaluer la qualité de notre engagement passé, faire le point, et nous préparer pour une nouvelle étape afin que les opportunités se concrétisent et que les sujets manquants soient traités. Il faut marquer et transformer l'essai. Faisons preuve d'anticipation et de volonté, fédérons nos efforts. Nous proposons de travailler simultanément sur deux fronts : réussir les douze leviers et préparer dès maintenant la deuxième étape, où la promotion de l'investissement social et d'intérêt public est absolument prioritaire. Un "combat" d'intérêt général dans un esprit à la fois critique et constructif.
Faisons retour sur le passé pour bien évaluer où nous en sommes
Il y a à peine plus d'un an, le grand marché était compris comme un processus de "libéralisation", c'est-à-dire d'ouverture régulée des marchés nationaux, et l'objectif était de lever les obstacles à son achèvement. Aujourd'hui, l'Union est engagée dans une approche globale de rénovation qui reconnait des dysfonctionnements. Cette approche est axée non sur la seule libéralisation mais aussi sur l'accès réel des citoyens et des entreprises au marché. Ceci nécessite de créer de nouvelles dimensions marchandes ET non marchandes , afin que le grand marché devienne aussi une plate-forme pour le déploiement des initiatives et politiques d'innovation, d'industries et de services, ou encore de cohésion. Ainsi conçu, il acquerrait une dimension de bien public européen pour une nouvelle croissance.
Nous n'en sommes pas encore là, mais tel est bien le sens de ce qui est engagé. Michel Barnier, porteur des idées de camp de base, d'appropriation, et de pacte pour le grand marché ; Mario Monti présentant les termes d'une grande négociation pour imbriquer la libéralisation et les dimensions sociales et publiques du marché ; le Parlement européen et son rapporteur Louis Grech, clairement en faveur d'une approche holistique équilibrée, tout comme Confrontations Europe, n'ont pas ménagé leurs efforts. Une consultation publique a eu lieu sur la base d'un texte de la Commission présentant 50 propositions. Le Parlement européen, le Comité des Régions, le Conseil économique, social et environnemental, l'ont adopté non sans précisions. Après quoi la Commission a décidé du choix des 12 priorités. Pour autant, l'engagement des européens lors de cette étape n'a pas toujours atteint l'ampleur désirée.
Dans les 850 réponses à la consultation, on trouve près d'un tiers d'eurosceptiques ; parmi les autres, une participation importante de groupements professionnels ou de lobbies ; la participation des acteurs sociaux, de la société civile et des Etats est donc restée limitée. Au niveau du Parlement européen, il n'a pas été facile de conduire une approche holistique permettant de dégager les priorités. Pour la finition, il s'est focalisé sur une des sources de conflit, la "clause sociale", c'est-à-dire la demande d'un texte législatif établissant une prééminence des droits sociaux sur les libertés économiques. Cette demande de longue date n'a jamais pu donner lieu à un compromis solide. En fait, sur chaque sujet important, il faut toujours trouver une conciliation entre les droits sociaux et les libertés transfrontières. Mais en se focalisant à nouveau sur ce problème, a-t-on accordé assez d'importance à ces fronts cruciaux à mon avis que sont les investissements d'intérêt public, les biens publics accessibles à tous, le développement des compétences humaines et la gestion des transitions professionnelles sur le marché du travail ? Du côté des Etats membres, seule la Grande-Bretagne a su dans la dernière ligne droite promouvoir ses conceptions toutes axées sur la poursuite de la libéralisation , les autres Etats étant absents dans la communication publique, sauf côté français pour ce qui concerne le principe de réciprocité avec l'extérieur.
Enfin la Commission n'a pas pu présenter une conception globale forte de la cohérence et de l'articulation entre le modèle de marché et les politiques de croissance sept communications parallèles tombant en même temps fin octobre 2010 sans synthèse compréhensible.
Pour autant, bien qu'en deçà des ambitions pionnières, les 12 leviers proposés marquent un réel progrès, assez significatif pour ne pas le bouder.
Le SMA vise à établir un lien entre la rénovation des règles de marché et les facteurs de croissance. Mais l'investissement social et public reste profondément minoré.
La Commission a le souci que les objectifs de sa stratégie EU 2020 se traduisent en réalisations concrètes. La méthode ouverte de coordination de l'ancienne stratégie de Lisbonne a prouvé son inefficacité, il faut créer de nouveaux outils. La Commission pense que la consolidation du grand marché est un de ces outils, l'autre étant recherché du côté des "perspectives financières". En fait le marché est plus qu'un outil au service d'objectifs, c'est un bien commun en devenir. Cela étant, le lien souhaité avec EU 2020 a rendu possible un effort d'approche globale. Aux côtés des actes de libéralisation, des dimensions non marchandes apparaissent de façon ténue mais visible.
Explicitons brièvement ceci, en distinguant pour simplifier les leviers d'appropriation par les citoyens et de cohésion sociale, et ensuite les leviers d'appropriation par les entreprises et de politiques sectorielles.
Les citoyens ne sont plus ici traités seulement comme des consommateurs, on s'adresse aussi aux travailleurs : la reconnaissance des qualifications professionnelles, la certification européen des compétences et la portabilité des pensions devront faciliter la mobilité transfrontières (levier n°2). Mais notons-le, on ne s'adresse ici qu'aux travailleurs qualifiés, et d'autre part on ne traite pas de la gestion des transitions professionnelles. Bien sûr les consommateurs ne sont pas oubliés (levier n°4), et l'on veut en faire des acteurs des échanges ; la Commission veut créer les conditions de sécurité et de confiance voulues pour le commerce électronique et les transactions transfrontières. Par contre le besoin de plateformes de services d'intérêt général n'est pas saisi. En revanche le développement des entreprises à finalité sociale (levier n°8) exprime le souci de l'innovation pour répondre aux nouveaux besoins ; encore faudra-t-il trouver l'équilibre entre social business et entreprises d'économie sociale, dont les critères d'efficacité ne sont pas ceux de la rentabilité financière.
Les citoyens sont soucieux d'éthique sur le grand marché, en ce sens la taxation a valeur d'exemple (levier n°9). Ils ne trouvent pas ici de mention d'une taxation sur les transactions financières un grand manque d'autant que le Parlement européen s'est prononcé majoritairement en ce sens. D'autres sujets sont mentionnés et utiles comme l'intégration de l'objectif anti CO2 dans la taxation de l'énergie ; l'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés ; et (mais au-delà de 2012) une stratégie européenne pour la TVA permettant de combattre la compétition fiscale intracommunautaire et la fraude. Enfin la "cohésion sociale" (levier n°10) est un fourre-tout, un paquet-cadeau, qui pourra séduire mais qui me déçoit. La demande de clause sociale reçoit certes une réponse positive : une législation sera entreprise pour clarifier la compatibilité entre libertés économiques et droits sociaux dans le domaine des services. Essayons de progresser, à condition de ne pas mobiliser là-dessus l'essentiel des efforts des élus et de l'action sociale dans la prochaine période. De même, légiférer à nouveau sur le détachement des travailleurs d'un pays à l'autre est très souhaité, et utile, à condition de ne pas oublier le traitement du chômage, la formation et l'emploi sur le marché du travail, grands absents du SMA. Enfin, autre limite grave, proposer une énième communication sur les services d'intérêt économique général ne saurait rassurer ceux qui comme moi militent depuis plus de quinze ans pour la promotion des services d'intérêt général, en droit et en pratique, sur le grand marché.
Pour les entreprises, le souci de l'accès des PME au financement apparait d'entrée en levier n°1. L'accès aux marchés financiers et la promotion européenne du capital-risque sont bienvenus, mais quid des PME non cotées, des besoins de trésorerie, du coût du crédit ? Le rôle des banques et des autres intermédiaires financiers n'est pas pris en compte. Le souci de l'innovation et de sa mise en uvre est très clair avec le brevet européen et la consolidation des droits de propriété intellectuelle (levier n°3), l'on en fait aussi une des raisons de la réforme des marchés publics (levier n°12) : une "commande publique" peut devenir incitative pour l'innovation sociale et environnementale.
Saluons un des succès de l'action : une législation sur l'éligibilité des entreprises de pays tiers aux procédures de marchés publics en Europe sera préparée, dans un esprit de réciprocité et d'intérêt mutuel. Mais l'on bute encore sur la reconnaissance des différentes formes de contrats de coopération, et singulièrement des partenariats public-privé et public-public. La promesse d'une directive concessions de services ne peut suffire à cet égard ; pourra-t-elle être un des vecteurs de clarification sans une approche d'ensemble compréhensive des partenariats ? Dans l'action pour moderniser et simplifier le cadre réglementaire (levier n°11), on évoque la perspective d'un droit européen des contrats.
Le lien aux politiques sectorielles s'opère dans plusieurs grands domaines : les services (levier n°5) où la normalisation européenne et la promotion des services aux entreprises sont à l'ordre du jour. Pour les infrastructures de réseaux d'énergie et de transport (levier n°6), les problèmes des projets d'investissements stratégiques prioritaires et de leur financement le sont aussi. Autant de sujets très importants. Pour le marché numérique (levier n°7), la fragmentation persistante entre les Etats-membres, le manque de confiance, et le besoin de circulation de l'information transfrontières sont désignés comme autant de problèmes à résoudre.
Sur tous ces sujets, nous nous posons des questions en matière de gouvernance (par exemple pour la sélection des projets) et de financement de l'investissement de long terme, sur lesquelles rien n'est dit.
Notre conseil coule de source : amplifions tous les efforts pour saisir ces opportunités et combler ces manques, en cherchant à mieux les fédérer et avec plus d'arguments élaborés. Je me répète : l'investissement de long terme, en lien avec de nouvelles politiques industrielles et sociales, la promotion des services d'intérêt général et la dynamique formation-emploi sur le marché du travail sont trois priorités. Cette deuxième étape se prépare maintenant : les douze leviers prioritaires doivent être concrétisés dès 2011-2012, mais pour la concevoir et promouvoir les leviers manquants, le temps presse. Il n'y a pas d'obligation séquentielle.
Tout va se jouer dans la gouvernance et l'action
Le titre de la communication pour le SMA, Ensemble pour une nouvelle croissance, émet un souhait. Pour le réaliser, chacun doit faire effort.
Malgré le souhait initial de Michel Barnier, ce texte ne propose pas encore un véritable pacte entre partenaires, faisant largement appel aux projets et aux coopérations sur le terrain. C'est si vrai que pour impliquer la société civile, la Commission se propose de publier régulièrement elle-même une liste des 20 principales attentes des citoyens et des entreprises envers le grand marché. Même si cette liste sera présentée à un Forum réunissant " périodiquement" les différents acteurs, il est difficile de voir là une grande ouverture à la consultation : que l'institution liste elle-même les attentes est très top down, alors qu'on a tant besoin d'approches bottom up élaborées et innovantes.
De même, la référence fréquente à des évaluations et des "études d'impact" effectuées au sein de la Commission ou par des organes "indépendants" choisis par elle est une pratique pro-domo, dont le caractère démocratique est peu évident. Les modèles utilisés pour ces études ne donnent lieu ni à une discussion préalable ni à une évaluation pluraliste par la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les élus. Ceux-ci devraient envisager la création de nouveaux organismes indépendants pluralistes ayant la capacité de concevoir eux-mêmes les problématiques et les études d'impact.
Enfin, nous souhaiterions que les citoyens et la société civile ne subissent pas les conséquences de la segmentation interne de la Commission et des limites de coordination qui en découlent. Y a-t-il eu par exemple études et débats publics préalables concernant l'impact de la mondialisation sur le marché intérieur, et les options à prendre pour que celui-ci ne se dilue pas dans le marché mondial ? Notre idée d'un camp de base dans la mondialisation a percé, mais nous sommes encore bien loin de sa traduction concrète. Nous n'avons cessé d'entendre des préoccupations à cet égard. Ainsi l'élaboration du SMA et celle des politiques du commerce extérieur, de l'industrie, du financement ou de l'emploi encore en devenir, a-t-elle fait l'objet d'une coordination approfondie ex ante ? Nous demandons qu'elle soit effectuée publiquement désormais notamment en fonction de l'impératif de compétitivité.
Les régions, et les institutions publiques plus généralement, se demandent comment elles pourront restaurer leurs perspectives d'investissement et de services en prenant appui sur les règles du grand marché. La dichotomie qui règne entre la conception des règles de marché et celle des outils de financement est perçue comme une grande gêne tant pour les acteurs publics que privés.
Cela étant, et je conclurai par cela, nous souhaitons que les acteurs de la société s'engagent plus à fond. Nous leur proposons de coopérer avec eux pour échanger nos vues et clarifier nos choix. Les syndicats pourraient apporter beaucoup au chantier de la réforme du grand marché, il serait dangereux de camper dans une critique radicale, voire un rejet global. Les régions ont commencé d'être présentes, elles sont une force pour l'avenir si leur expertise et leur travail en réseau progressent. Les groupements professionnels ont des potentiels qu'il est possible d'utiliser plus, en les aidant à disposer de la connaissance et du suivi approfondis du fonctionnement intérieur des institutions communautaires. Les élus nationaux doivent être sollicités, et le Parlement européen peut maintenant capitaliser plus à fond son appui à la rénovation du grand marché et sa volonté d'équilibre holistique entre ses différentes dimensions. Pour peu que nous tirions ensemble les leçons de la dernière période et développions notre engagement, demain la réussite de l'Acte pour le marché unique sera au rendez-vous.
(1)Un nouvel Acte unique au cur de la relance de l'Europe, 15 janvier 2007, disponible sur http://www.confrontations.org
(2)http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/barnier/headlines/news/2011/04/20110413_fr.htm
Paru sur le site de Philippe Herzog
http://www.confrontations.org/
Philippe Herzog, président fondateur de confrontations Europe, vient de sortir son dernier livre intitulé "Un tâche infinie.Fragments d'un projet politique européen" publié aux Editiond du rocher
