Ouvrage collectif sous la direction de Alvaro de Vasconcelos, directeur de l'IESUE.
"Lors de la commémoration des dix ans de la Politique européenne de Sécurité et de Défense en 2009, l'Institut des études de sécurité de l'Union européenne a soumis à un groupe composé de spécialistes et de responsables politiques un questionnaire sur ce que devrait être l'ambition européenne dans le domaine de la sécurité et de la défense. C'est leur verdict sur ces ambitions que nous publions maintenant en français, en présentant une vision prospective de ce que pourrait être l'Europe de la défense à l'horizon 2020 si les recommandations des auteurs de ce livre sont suivies (...) La pleine application du Traité de Lisbonne et notamment la création du Service européen pour l'action extérieure viendront créer les conditions adéquates pour produire l'impulsion nécessaire à la concrétisation des « nobles ambitions » dont il sera question ici" indique M. de Vasconselos, en introduction à cet ouvrage.
Avec des experts ou des acteurs de la défense de plusieurs pays, dont côté français Claude-France Arnould, Henri Bentégeat, Nicole Gnesotto, l'exercice est particulièrement intéressant.
L'édition disponible en ligne depuis juillet 2010 et qui fait 216 pages a pour objet d'examiner quelle ambition l'Europe pourrait avoir en matière de sécurité et de défense dans les dix années à venir et plus précisément de chercher à définir ce que devrait être cette ambition et comment elle devrait se traduire en politique et en actions.
Le présent article est un résumé-synthèse des points les plus intéressants de l'ouvrage. Pour la totalité du rapport : allez à l'adresse : http://www.iss.europa.eu/uploads/media/PESD_2020_fr.pdf
Tous les spécialistes et analystes qui ont contribué sont d'accord sur plusieurs points. "La feuille de route en dix points pour 2020 repose sur l'idée consensuelle que l'Union doit mettre en place au cours de la prochaine décennie une structure à la fois militaire et civile solide pour sa politique étrangère, de sécurité et de défense ; celle-ci doit se fonder sur ce qui a été déjà été accompli et s'accompagner d'une volonté manifeste de remédier au manque de cohérence et de combler les lacunes en matière de capacités, qui sont moins le fait d'une pénurie que d'une inaptitude à mettre en commun, regrouper et coordonner les moyensexistants", souligne M. de Vasconscelos.
Il poursuit : "La première chose à faire, si l'on veut définir les ambitions européennes pour 2020, est de veiller à ce que les objectifs et les engagements actuels soient respectés". Comme le souligne Claude-France Arnould, l'UEn doit être consciente du "décalage entre ce qui est attendu de la PSDC et les moyens qui sont mis à sa disposition" et empêcher "cet écart (
) de se creuser, sous le double effet des difficultés financières actuelles et de l'engagement accru des Européens, au sein de l'Alliance atlantique, en Afghanistan."
"La deuxième idée unanimement partagée est que l'UE doit être préparée à agir de manière à la fois autonome et conjointe dans la plupart des situations, car c'est dans le cadre de l'UE que de plus en plus de décisions sont susceptibles d'être prises dans le domaine de la défense et de la sécurité. C'est pourquoi il convient de mettre l'accent sur l'ambition stratégique."
"La troisième idée émise ici est que les États membres de l'UE seront toujours conscients du fait que le profil civilo-militaire unique et caractéristique de l'UE est parfaitement adapté aux défis du XXIème siècle et adopteront donc l'approche « pas de pouvoir normatif sans pouvoir réel' » décrite dans le chapitre d'introduction. Il faudra donc pour cela développer des moyens de gestion des crises tant militaires que civils qui correspondent aux objectifs de politique étrangère que l'UE s'est fixés de manière indépendante. Par conséquent, et malgré une amélioration de la coopération technique entre la PSDC et l'OTAN, il convient de bien garder présent à l'esprit que le principal partenariat euro-atlantique politique et stratégique est celui qui lie les États-Unis et l'Union européenne".
Après ce constat commun, une feuille de route de la PSDC pour 2020 a été proposée en dix points.
Une défense commune pour l'après 2020
La PSDC repose sur l'idée que la défense collective des États membres de l'Union dépasse le cadre de son mandat. Les missions de Petersberg étendues peuvent donc être définies simplement comme "tout, sauf la défense collective".
On ne peut pas exclure que la solidarité européenne fondée sur un destin européen commun évolue de telle manière qu'elle finisse par inclure l'aide à tout État membre de l'UE qui "serait l'objet d'une agression armée sur son territoire". Il est inutile de mettre en place aujourd'hui un mécanisme de défense collective. L'OTAN est l'expression militaire de la solidarité transatlantique et, à ce titre, le garant de la sécurité européenne. La perspective d'une "force de solidarité" commune, assortie d'une doctrine et de règles d'engagement communes, serait un pas en avant sur la voie de l'établissement d'une défense européenne à part entière, mais elle n'est pas à l'ordre du jour actuellement et il semble très peu probable qu'elle le soit d'ici 2020.
Cela ne signifie pas pour autant que la PSDC puisse se permettre de se passer d'une composante militaire active suffisamment entraînée et équipée pour effectuer des missions de combat. La gamme des missions PSDC militaires est très vaste et elle va du désarmement aux opérations humanitaires en passant par le conseil et l'aide militaires, la prévention des conflits et les missions de maintien de la paix. Le Traité de Nice (comme le Traité de Lisbonne) prévoyait déjà d'utiliser des forces de combat dans une gamme plus vaste de missions, parmi lesquelles le rétablissement de la paix figure en bonne place.
L'Union devrait continuer à faire ce qu'elle fait déjà et devrait s'efforcer de le faire mieux :
gérer des conflits très divers, qui sont en général des guerres internes dans des États non européens, ainsi que lutter contre le banditisme, la piraterie, la criminalité transnationale, y compris le terrorisme, et le cyberterrorisme. Il est peu probable que la portée géographique des missions PSDC, déjà fort vaste, s'étende encore beaucoup : l'Union agit indépendamment de l'OTAN dans le cadre des Nations unies et a déployé des missions non seulement en Europe, mais aussi dans le Bassin méditerranéen, en Afrique et dans d'autres régions du monde.
La participation d'États de l'Union à la mission expéditionnaire de l'OTAN en Afghanistan doit être considérée comme une exception à la règle.
Inversement, l'« européanisation » des contributions d'États membres de l'UE à des missions des Nations unies le Liban en étant un exemple typique ne signifierait pas nécessairement une extension importante du périmètre.
Une doctrine de sécurité humaine peut requérir l'usage de la force
Les principes fondateurs de l'Union sont inscrits dans le Traité sur l'Union européenne :
liberté, démocratie, respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et État de droit. Ces valeurs primordiales le seront toujours autant en 2020. Le principal objectif de la politique étrangère de l'UE continuera d'être leur promotion généralisée et la sécurité et la défense ne devraient permettre aucune violation de ces valeurs. Le respect des droits
de l'homme et de la justice internationale à tous les niveaux des opérations militaires est un élément essentiel de sa légitimité et de son efficacité.
Cela signifie que si la prévention échoue, il faut reconnaître explicitement la nécessité de recourir à la force militaire pour empêcher que ne soient commis des crimes contre l'humanité.
Les objectifs de « constitution des forces » civiles et militaires doivent être atteints
La constitution de forces communes et d'une défense collective ayant fort peu de chances de voir le jour, il est inutile de nous y attarder dans les années à venir : nous devrions plutôt concentrer nos moyens sur la mise en place d'un important corps de paix militaire et civil de l'UE capable d'assurer efficacement la gestion des crises. Il faut pour cela que les engagements pris dans le cadre des objectifs globaux tant militaires que civils soient respectés. Les engagements militaires et civils pris au niveau national devraient être portés à la connaissance du public afin d'augmenter la transparence et un système amélioré de suivi de critères de référence établis devrait être mis en place pour faciliter l'évaluation.
Sur le plan militaire, trois domaines sont reconnus comme étant critiques : la protection des forces dans des scénarios de guerre, le déploiement (le transport stratégique constituant une priorité) et le renseignement. La vision à long terme 2020-2025 (Long-Term Vision 2020-2025) publiée par l'Agence européenne de défense (AED) peut être utilement mise à profit pour recenser les lacunes et proposer des solutions appropriées faisant appel à la mise en commun et au partage pour les combler.
L'UE cherche à développer des capacités suffisantes pour mettre en place simultanément plusieurs missions civilo-militaires, dont une partie nécessitera une composante militaire solide : deux opérations importantes de stabilisation et de reconstruction, deux opérations de réponse rapide d'une durée limitée, une opération d'évacuation d'urgence de ressortissants européens, une mission de surveillance/interdiction maritime ou aérienne, une opération civilo-militaire d'assistance humanitaire allant jusqu'à 90 jours et une douzaine de missions PESD civiles de différents formats, incluant une mission majeure qui pourrait durer plusieurs années. L'UE devrait donc se fixer comme objectif stratégique pour 2020 d'avoir une force très importante prête à intervenir, dotée des équipements adéquats, en particulier en termes de transport et de logistique. L'objectif de 60 000 hommes (c'est-à-dire 180 000 compte tenu des roulements) devrait être atteint le plus tôt possible, mais l'ambition de l'UE devrait être de le doubler d'ici 2020.
Le développement de capacités de l'Union devrait se faire par une « européanisation » des capacités nationales existantes. Il sera nécessaire, pour parvenir à mettre en commun ces capacités, d'harmoniser d'une manière ou d'une autre les besoins de modernisation, ce qui permettra d'accélérer le rythme de l'européanisation. Un budget commun devrait être fixé pour assurer le financement des structures communes et d'une partie importante des missions militaires PSDC, notamment par la fourniture d'un appui logistique, en particulier le transport. Il faudrait pour cela élaborer des mécanismes de financement adaptés pour les groupes de combat, afin de partager équitablement les dépenses liées à la préparation et aux opérations de ces troupes.
Les capacités de gestion civile des crises prêtes à intervenir doivent être améliorées.
L'intérêt d'un marché unique européen de la défense et d'une politique commune d'acquisitions
La réussite du marché unique doit encore s'étendre au secteur de la défense. En Europe, le marché de la défense est toujours caractérisé par une fragmentation, un manque de transparence et de concurrence. Les États membres continuent de recourir à la clause de « sécurité nationale » consacrée par l'article 346 du Traité sur le fonctionnement de l'UE, et effectuent la majeure partie de leurs acquisitions en matière de défense sur une base nationale.
La mise en place d'un marché européen de la défense compétitif et efficace est une condition indispensable si l'on veut améliorer les capacités militaires dans toute l'Union par la mise en commun et le partage, et elle exige une programmation commune pour combler comme il convient les lacunes. L'AED a été créée à cette fin, sur laquelle il semble y avoir un consensus. «Européaniser » les acquisitions est le premier pas important dans cette direction. Les budgets de défense combinés des 27 gouvernements de l'UE placent celle-ci au deuxième rang mondial, derrière les États-Unis. Ce montant collectif de dépenses militaires (plus de 200 milliards d'euros) devrait être suffisant pour que puisse être menée à bien la modernisation nécessaire, à condition qu'il soit dépensé d'une manière plus rationnelle et mieux coordonnée. Les difficultés financières croissantes peuvent être surmontées en partie par l'établissement de synergies civilo-militaires.
Privilégier la création d'un commandement militaire et civil européen
Les auteurs reconnaissent tous que l'autonomie de l'Union est implicite dans l'élan global qu'a connu la Politique européenne de Sécurité et de Défense depuis Saint-Malo. Dans les années à venir, plusieurs structures permanentes devraient donc être mises en place : un Conseil formel des ministres de la défense, présidé par le « ministre des affaires étrangères » de l'UE ; un Collège européen de sécurité et de défense, doté d'un immeuble et d'un budget propres, lequel formerait l'ensemble du personnel à une culture stratégique commune de l'Union ; un commandement européen propre pour la planification et la conduite des opérations militaires de l'Union, à côté d'un commandement civil et d'un commandement civilo-militaire intégré ; des manoeuvres communes réelles sur le terrain, entre les forces européennes. L'AED et d'autres agences concernées de l'Union devraient également être dotées de moyens à la mesure des ambitions internationales de l'UE. La mise en place du commandement civilo militaire autonome pour les missions de l'Union est la tâche la plus urgente à entreprendre.
Donner une perspective européenne au rôle de l'OTAN
Compte tenu des caractéristiques propres à l'OTAN, alliance militaire, et à la défense européenne, composante de l'Union chargée de la sécurité et de la gestion de crises, il devrait être très facile de déterminer le rôle de chacune dans la sécurité internationale.
Cela devrait être en outre le point de départ de la définition d'une perspective européenne concernant l'OTAN.
L'idée d'une « répartition des tâches » (conférant plutôt le rôle diplomatique à l'Union et le rôle militaire aux États-Unis), dans laquelle l'OTAN, reprenant progressivement la composante militaire de la PSDC, sous la forme éventuellement d'un pilier de défense européen, deviendrait la seule instance d'intervention miliaire, est fermement rejetée. Pour que l'OTAN continue de jouer un rôle essentiel dans la défense collective de ses membres et garantisse la paix et la sécurité sur tout le continent, les Européens doivent faire trois chosesen priorité.
Les États membres de l'Union doivent arrêter une position commune sur l'avenir de l'OTAN, à savoir sur son concept stratégique, et l'autonomie décisionnelle nécessaire aux deux organisations doit être comprise et respectée par tous.
Une relation stratégique UE/États-Unis plus forte doit être mise en place et les États-Unis doivent pour cela admettre clairement, comme ils semblent d'ailleurs le faire déjà, que les décisions en matière de politique européenne de défense, y compris celles ayant une incidence sur l'Alliance atlantique, seront prises de plus en plus dans un cadre européen. Dans cette relation de sécurité plus forte avec l'UE, l'OTAN n'est qu'un élément parmi d'autres, et peut-être pas l'élément dominant.
Il ne faut pas laisser la relation PSDC-OTAN servir de prétexte à la paralysie collective, pas plus au sein de l'UE qu'au sein de l'OTAN. Au contraire, le fait que de plus en plus de pays fassent partie des deux structures devrait permettre une coopération plus efficace et plus dynamique. Il convient de repenser les modalités de cette coopération.
Créer un Conseil parlementaire européen pour la sécurité et la défense
Le contrôle démocratique de la PSDC prend de plus en plus d'importance, à mesure que l'opinion publique européenne demande davantage de comptes et exige une plus grande transparence en ce qui concerne toute la gamme des décisions de l'Union.
L'« européanisation » des commissions parlementaires nationales spécialisées dans les problèmes de défense est donc une condition du succès de la PSDC. Elle devrait se faire par une plus grande interaction entre la sous-commission « Sécurité et défense » du Parlement européen et les commissions équivalentes des parlements nationaux de l'UE. Un Conseil parlementaire européen de la sécurité et de la défense devrait rapidement remplacer l'actuelle Assemblée de l'UEO.
Construire une PSDC « ouverte »
L'Union européenne doit prendre en compte toutes les conséquences que pourraient avoir pour la PSDC les évolutions du système international a considérablement changé.
Rien ne s'oppose à ce que l'Union européenne ouvre la PSDC à des partenaires stratégiques et mette en place avec eux la formation commune et l'interopérabilité nécessaires à l'efficacité des missions. Il en est déjà ainsi dans plusieurs cas particuliers, mais cela devrait devenir la règle. Plusieurs autres États, d'Afrique et d'Amérique latine, ont déjà manifesté leur intérêt pour l'établissement d'une coopération poussée avec l'UE.
Il conviendrait de chercher à renforcer la coopération en premier lieu avec les pays candidats et les pays voisins.
Surmonter le déficit politique : priorité à la cohérence
À défaut d'une stratégie d'action internationale bien définie, l'Union européenne voit sa capacité à exploiter pleinement ses multiples points forts, à savoir faire fonctionner de manière cohérente tous ses instruments de politique étrangère, fortement réduite. Puissance civile ayant ôté toute légitimité aux rapports de force, l'Union dispose d'une capacité unique à mettre en oeuvre un concept global d'action internationale, y compris dans le domaine de la sécurité et de la défense. La PSDC n'est qu'une partie de ce que fait l'UE en tant qu'acteur mondial de la sécurité. Le rôle politique mondial de l'UE sur la scène internationale doit rester la préoccupation essentielle.
Sur le plan politique, la PSDC a retrouvé la place qui lui revient en tant qu'instrument de la politique étrangère de l'Union elle ne constitue pas un pilier séparé. Mais tant la politique étrangère que la politique de sécurité et de défense doivent aller dans le même sens que toutes les politiques de l'Union.
La cohérence de l'action internationale de l'Union va être facilitée par le fait que la Haute Représentante soit également la Vice-présidente de la Commission, étendant ainsi la pratique de la double casquette à la représentation extérieure de l'Union. Le rôle de la Commission européenne dans la PESC et la PSDC n'est pas négligeable : elle gère le budget de la PESC, qui finance toutes les opérations PSDC civiles et joue un rôle important dans la prévention et la reconstruction.
La participation du plus grand nombre, condition indispensable à la légitimité
La nécessité de faire avancer la dimension militaire de la PSDC s'est articulée autour de la proposition de coopération structurée permanente, qui sera établie par quelques États membres de l'Union capables et désireux de le faire, comme l'ont fait les États de la zone euro dans le domaine monétaire. Cela peut augmenter l'efficacité sans menacer la légitimité européenne, à la seule condition que, de même qu'avec l'Union monétaire, la participation soit ouverte à tous les États membres sur la base de « critères de convergence » bien définis et connus de tous, établis par le Conseil. C'est à celui-ci qu'il revient de décider à quel moment les critères de convergence de la coopération structurée permanente sont remplis par les États membres qui souhaitent y participer. En outre, lors de la définition des critères, le Conseil doit garantir un degré de légitimité plus élevé pour la coopération structurée permanente. L'ambition de l'Union pour 2020 ne devrait pas être un mini-projet de défense européenne, dirigé par les États membres dotés des capacités militaires les plus importantes, mais une politique étrangère, de sécurité et de défense puissante, capable de rassembler, de manière cohérente, tous les États membres et toutes les institutions européennes.
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En conclusion de ce résumé, on se rend compte que les propositions sont ambitieuses, mais elles répondent aux constats effectué depuis de nombreuses années sur des sujets aussi variés que le déficit capacitaire, la nécessité de centraliser la planification et la conduite des opérations militaires de l'UE, le besoin de mieux coopérer avec l'OTAN mais aussi plus largement avec l'allié américain et d'autres partenaires du fait de l'évolution vers un système international de plus en plus multipolaire mais aux intérêts communs liés à la mondialisation des problèmes.
On espère cependant que ces propositions seront réellement suivies par les gouvernements et qu'elles ne seront pas des voeux pieux emportés par les difficultés budgétaires des Etats européens et par les égoïsmes nationaux.
Edouard Pflimlin est journaliste. Il est, notamment, l'auteur d'une note de la Fondation Schuman, « Vers l'autonomie des capacités militaires de l'Union européenne ? », 2006 .
Il vient de publier aux Editions Ellipses « Le retour du Soleil levant - La nouvelle ascension militaire du Japon », un ouvrage sur l'histoire de la politique de défense japonaise depuis 1945 et ses enjeux actuels.
